Transferts de déchets illégaux : l'autorité peut imposer leur traitement

62024CJ0221_RES

Affaires C‑221/24 et C-222/24

Naturvårdsverket contre UQ

et

IC

(demandes de décisions préjudicielles, introduite par Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen)

Arrêt de la Cour(première chambre) du 23 octobre 2025

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Déchets – Règlement (CE) no 1013/2006 – Article 24, paragraphe 2 – Transfert – Reprise en cas de transfert illicite – Reprise de déchets par l’autorité compétente d’expédition – Obligation ou faculté pour cette autorité de valoriser ou d’éliminer les déchets malgré l’opposition de l’expéditeur initial – Article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Validité »

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Environnement – Déchets – Transferts – Règlement no 1013/2006 – Transfert illicite – Obligations incombant à l’autorité compétente du pays d’expédition – Déchets ayant quitté le pays d’expédition – Obligation de reprise des déchets – Déchets n’ayant jamais quitté le pays d’expédition ou étant déjà arrivés dans le pays de destination – Obligation de valoriser ou d’éliminer les déchets dans le pays de destination ou d’expédition

[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1013/2006, art. 24, § 2, 1er al., c) et d)]

(voir points 36-42, disp. 1)

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Droit de l’Union européenne – Interprétation – Textes plurilingues – Interprétation uniforme – Divergences entre les différentes versions linguistiques – Prise en compte de l’économie générale et de la finalité de la réglementation en cause

[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1013/2006, art. 24, § 2, 1er al., d)]

(voir points 44, 45)

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Environnement – Déchets – Transferts – Règlement no 1013/2006 – Transfert illicite – Obligations incombant à l’autorité compétente du pays d’expédition – Déchets ayant quitté le pays d’expédition – Obligation de reprise des déchets – Obligation de valoriser ou d’éliminer les déchets malgré l’opposition de l’expéditeur initial – Violation du droit de propriété – Absence

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1013/2006, art. 24, § 2, 1er al., c)]

(voir points 46-55, 59-75, disp. 1 et 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Svea hovrätt, Mark-och miljööverdomstolen (cour d’appel siégeant à Stockholm, section des affaires immobilières et environnementales, Suède), la Cour dit pour droit que lorsque l’autorité compétente d’un pays d’expédition découvre un transfert illicite de déchets et décide de reprendre ces derniers au titre de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), du règlement no 1013/2006 ( 1 ), cette disposition lui impose de procéder à la valorisation ou à l’élimination desdits déchets.

UQ et IC sont deux expéditeurs qui voulaient procéder à un transfert de conteneurs au départ de la Suède et, respectivement, à destination du Cameroun, via la Belgique, et de la République démocratique du Congo, via l’Allemagne.

Estimant que les conteneurs contenaient des déchets, y compris des déchets dangereux, le Naturvårdsverket (Agence de protection de l’environnement, Suède) (ci-après l’« agence ») a conclu que UQ et IC s’étaient livrés à un transfert illicite de déchets à destination de pays tiers et les a informés que les deux conteneurs devaient être renvoyés en Suède.

UQ et IC ne pouvant assurer le retour des conteneurs en Suède, l’agence a décidé de l’organiser elle-même. En vue du retour des conteneurs en Suède, l’agence a procédé à des notifications de transfert des déchets, conformément à l’article 24, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 1013/2006. Dans ces notifications, l’agence était elle-même indiquée en qualité de notifiant et de responsable du transfert et une installation de réception des déchets agréée en Suède était désignée en tant que destinataire de ceux-ci. Par ailleurs, il y était précisé que les déchets étaient transférés en vue de leur valorisation.

Dans ce contexte, UQ et IC ont chacun introduit un recours devant la juridiction de première instance contre les décisions de l’agence. En accueillant partiellement les deux recours, cette juridiction a expliqué que, dans la mesure où ces décisions prévoyaient le traitement du contenu des conteneurs par l’agence, elles portaient atteinte au droit de propriété, alors qu’aucune base juridique ne permettait à l’agence de procéder de cette manière. En effet, rien dans le libellé des dispositions du règlement no 1013/2006 ne permettait à l’agence de décider que les biens appartenant à UQ et IC, qualifiés de déchets par l’agence, devaient être valorisés après leur retour en Suède contre la volonté de ceux-ci.

L’agence a interjeté appel de ces jugements devant la juridiction de renvoi en faisant valoir que, si l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), du règlement no 1013/2006 devait être interprété comme ne permettant pas à l’autorité compétente du pays d’expédition de valoriser les déchets dans le pays d’expédition lorsque l’exportateur ne les a pas repris et est considéré comme n’étant pas en mesure de les traiter d’une manière appropriée, l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous d), de ce règlement, qui prévoit la valorisation ou l’élimination « d’une autre manière » des déchets faisant l’objet d’un transfert illicite, constituerait alors la base juridique appropriée pour ce faire.

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi se demande, d’une part, si les points c) et d) de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1013/2006 s’appliquent de manière alternative et, d’autre part, si une reprise des déchets sur le fondement du point c) comporte pour l’agence l’obligation ou seulement la faculté de procéder à leur élimination ou valorisation. Par ailleurs, elle s’interroge sur la compatibilité d’un tel effet avec le droit de propriété.

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, la Cour analyse si le point c) de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1013/2006 et le point d) de la même disposition s’appliquent de manière alternative.

L’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, dudit règlement désigne, selon l’ordre de priorités établi respectivement à ses points a) à c), les autorités ainsi que les personnes physiques ou morales qui sont successivement tenues de procéder à la reprise des déchets en cas de transfert illicite. Il s’agit, d’abord, de celle qui a procédé à la notification du transfert, dénommée le « notifiant de fait », ensuite, en cas d’absence de notification, de celle qui aurait dû procéder à cette notification, mais qui ne l’a pas fait, dénommée le « notifiant de droit » et, enfin, en cas d’impossibilité de reprise par ce dernier, de l’autorité compétente du pays d’expédition ou de son représentant.

Le point d), quant à lui, prévoit la valorisation ou l’élimination « d’une autre manière » des déchets dans le pays de destination ou d’expédition par l’autorité compétente du pays d’expédition. Or, ainsi qu’il ressort de l’expression de liaison qui relie le point c) au point d), à savoir, « ou, si cela est impossible », l’application du point d) ne peut intervenir qu’en l’absence de reprise des déchets par l’autorité compétente du pays d’expédition en vertu du point c) de cette disposition.

En outre, l’hypothèse visée au point d) de ladite disposition concerne une situation différente de celle visée par les points a) à c) de la même disposition. Alors que ces derniers concernent une situation dans laquelle les déchets en cause ont quitté le pays d’expédition, impliquant un « renvoi » ou une « réintroduction » dans ce pays, le point d) vise les situations dans lesquelles les déchets n’ont jamais quitté le pays d’expédition ou sont déjà arrivés dans le pays de destination ou encore se trouvent dans un autre pays, mais ne peuvent être réacheminés dans le pays d’expédition. Dans ce cas, les déchets doivent être valorisés ou éliminés dans le pays dans lequel ils se trouvent.

Ainsi, dans des situations, telles que celles en cause au principal, dans lesquelles les déchets ont quitté le pays d’expédition, font l’objet d’un transit illicite dans un État membre et n’ont pas été repris par leurs expéditeurs, c’est l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), du règlement no 1013/2006 qui trouve à s’appliquer.

Ensuite, la Cour examine les conséquences à tirer de l’application du point c) de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1013/2006 et, en particulier, si la reprise des déchets par l’autorité compétente du pays d’expédition implique nécessairement la valorisation ou l’élimination de ceux-ci.

À cet égard, la Cour relève, en premier lieu, que, à la différence notamment des versions en langues espagnole, française et italienne de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous d), du règlement no 1013/2006, dans les versions en langues allemande et anglaise, les termes « d’une autre manière » pourraient être compris comme se rapportant à une valorisation ou à une élimination des déchets au moyen d’un processus n’impliquant pas leur reprise préalable. Ladite disposition signifierait ainsi que la valorisation et l’élimination doivent toujours avoir lieu après la reprise, mais que, à titre subsidiaire, elles peuvent avoir lieu sans reprise préalable des déchets lorsque cette reprise s’avère impossible.

Or, toutes les versions linguistiques d’un texte de droit de l’Union devant, par principe, se voir reconnaître la même valeur, la disposition en cause doit être interprétée, en cas de disparité entre ces versions, selon l’économie générale et la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément.

À cette fin, la Cour constate, en deuxième lieu, que, en adoptant le règlement no 1013/2006, le législateur de l’Union a établi des règles visant à restreindre et à contrôler les transferts de déchets dans le but, notamment, de rendre le système communautaire existant en matière de surveillance et de contrôle des mouvements de déchets conforme aux exigences de la convention de Bâle ( 2 ), à laquelle l’Union est partie.

Or, l’article 9, paragraphe 2, de la convention de Bâle mentionne, respectivement à ses points a) et b), l’hypothèse de la reprise des déchets ou, en cas d’impossibilité, celle de leur élimination « d’une autre manière ». Une telle formulation tend à suggérer, à l’instar des versions en langues allemande et anglaise de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous d), du règlement no 1013/2006, que l’obligation de reprise implique en elle-même l’élimination des déchets concernés et que, lorsque cela est impossible, ceux-ci peuvent être éliminés « d’une autre manière ». Par conséquent, l’élimination ou la valorisation apparaissent comme étant le but à atteindre à la suite du constat d’un transfert illicite de déchets, que ce soit consécutivement à la reprise des déchets ou « d’une autre manière », lorsque cette reprise s’avère impossible.

En troisième lieu, une telle interprétation de l’obligation de reprise s’impose également au regard de l’objectif principal que le règlement no 1013/2006 poursuit, à savoir la protection de l’environnement et de la santé humaine, ainsi qu’au regard de la gestion écologiquement rationnelle des déchets qu’il implique.

En effet, si, à la suite du réacheminement de déchets illicitement transférés, l’autorité compétente les remettait à leur propriétaire, il y aurait un risque qu’ils soient de nouveau transférés de manière illicite et, en tout état de cause, non traités, ce qui compromettrait l’objectif de gestion écologiquement rationnelle des déchets ainsi que l’exigence de réduire leurs mouvements au minimum compatible avec une gestion efficace et écologiquement rationnelle de ceux-ci, prévue par la convention de Bâle et rappelée au considérant 8 du règlement no 1013/2006.

Ainsi, l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), doit être interprété dans le sens qu’il impose à l’autorité compétente du pays d’expédition, lorsqu’elle découvre un transfert qu’elle considère comme étant illicite, de valoriser ou d’éliminer les déchets repris à la suite d’un tel transfert.

Enfin, la Cour répond à la question de savoir si l’obligation de valoriser ou d’éliminer les déchets repris par l’autorité compétente du pays d’expédition, en dépit de l’opposition de l’expéditeur initial, est valide au regard de la protection du droit de propriété consacré à l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

Il ressort des termes mêmes de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), du règlement no 1013/2006 que la reprise, par l’autorité compétente du pays d’expédition, de déchets faisant l’objet d’un transfert illicite en vue de leur valorisation ou élimination, s’applique à titre subsidiaire, cette autorité intervenant uniquement lorsque le transfert illicite de déchets est le fait du notifiant et que ce dernier n’a ni repris ces déchets ni, a fortiori, démontré sa volonté ou sa capacité à les gérer d’une manière écologiquement rationnelle ou qu’il est susceptible de tenter de nouveau de les transférer illicitement.

Ainsi, eu égard au caractère subsidiaire de l’intervention de l’autorité compétente, la reprise de déchets par cette dernière n’est pas constitutive d’une privation de propriété, au sens de l’article 17, paragraphe 1, de la Charte. Il n’en demeure pas moins qu’une telle mesure constitue une limitation à l’exercice du droit de propriété, relevant de la réglementation de l’usage des biens, au sens de l’article 17, paragraphe 1, troisième phrase, de la Charte, dès lors que la destination de ces déchets doit nécessairement être leur valorisation ou leur élimination.

À cet égard, il y a lieu de rappeler que le droit de propriété garanti par l’article 17, paragraphe 1, de la Charte n’est pas une prérogative absolue et que son exercice peut faire l’objet, dans les conditions prévues à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union.

En l’occurrence, en premier lieu, l’exigence prévue à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, selon laquelle les restrictions à l’exercice du droit de propriété doivent « être prévues par la loi » est satisfaite, dès lors que l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), du règlement no 1013/2006 doit être interprété comme obligeant l’autorité compétente du pays d’expédition à valoriser ou à éliminer les déchets repris, ce qui est susceptible de restreindre le droit de propriété de leurs propriétaires.

En deuxième lieu, la protection de l’environnement et de la santé humaine, qui constitue l’objectif principal du règlement no 1013/2006, figure parmi les objectifs d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions pouvant être apportées au droit de propriété.

En troisième lieu, la reprise des déchets par l’autorité compétente du pays d’expédition aux fins de leur valorisation ou élimination à la suite d’un transfert illicite, en ce qu’elle garantit le traitement de ces déchets, est conforme au principe de proportionnalité. En effet, d’une part, une telle reprise est apte à préserver l’objectif de protection de l’environnement et de la santé humaine, et, d’autre part, les inconvénients causés, à savoir, en l’occurrence, les restrictions apportées au droit de propriété, ne sont pas disproportionnés par rapport à cet objectif.

Par conséquent, l’interprétation de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1013/2006 retenue par la Cour permet de garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé humaine, objectif également poursuivi par la Charte, et est donc conforme à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte.

( 1 ) Règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (JO 2006, L 190, p. 1).

( 2 ) Convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée à Bâle le 22 mars 1989, approuvée, au nom de la Communauté européenne, par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993 (JO 1993, L 39, p. 1, ci-après la « convention de Bâle »).