Déchets illégaux : l'autorité peut imposer le traitement malgré l'expéditeur

62024CJ0221

ARRÊT DE LA COUR (première chambre)

23 octobre 2025 ( *1 )

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Déchets – Règlement (CE) no 1013/2006 – Article 24, paragraphe 2 – Transfert – Reprise en cas de transfert illicite – Reprise de déchets par l’autorité compétente d’expédition – Obligation ou faculté pour cette autorité de valoriser ou d’éliminer les déchets malgré l’opposition de l’expéditeur initial – Article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit de propriété – Validité »

Dans les affaires jointes C‑221/24 et C‑222/24,

ayant pour objet deux demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduites par le Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (cour d’appel siégeant à Stockholm, section des affaires immobilières et environnementales, Suède), par décisions du 12 mars 2024, parvenues à la Cour le 22 mars 2024, dans les procédures

Naturvårdsverket

contre

UQ (C‑221/24),

IC (C‑222/24),

LA COUR (première chambre),

composée de M. F. Biltgen, président de chambre, M. T. von Danwitz, vice‑président de la Cour, faisant fonction de juge de la première chambre, Mme I. Ziemele, MM. A. Kumin et S. Gervasoni (rapporteur), juges,

avocat général : Mme T. Ćapeta,

greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 février 2025,

considérant les observations présentées :

|

–

|

pour le Naturvårdsverket, par Mmes Y. Lindén et L. Vogel, miljöjurister,

|

–

|

pour le Parlement européen, par Mme A. Ahlvin, MM. W. D. Kuzmienko et A. Neergaard, en qualité d’agents,

|

–

|

pour le Conseil de l’Union européenne, par Mmes J. Himmanen et A. Maceroni, en qualité d’agents,

|

–

|

pour la Commission européenne, par MM. M. Björkland et T. S. Bohr, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocate générale en ses conclusions à l’audience du 22 mai 2025,

rend le présent

Arrêt

|

1

|

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c) et d), du règlement (CE) no 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (JO 2006, L 190, p. 1), ainsi que sur la validité de l’article 24, paragraphe 2, premier alinéa, sous c), de ce règlement au regard du droit de propriété consacré à l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

|

2

|

Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant le Naturvårdsverket (Agence de protection de l’environnement, Suède) (ci-après l’« agence ») à UQ (affaire C‑221/24) et à IC (affaire C‑222/24) au sujet de la prise en charge par l’agence de déchets contenus dans des conteneurs expédiés par UQ et IC.

Le cadre juridique

Le droit international

|

3

|

Le préambule de la convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, signée à Bâle le 22 mars 1989, approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993 (JO 1993, L 39, p. 1, ci‑après la « convention de Bâle »), énonce que les mouvements transfrontières de déchets dangereux et d’autres déchets ne devraient être autorisés que si le transport et l’élimination finale de ces déchets sont écologiquement rationnels.

|

4

|

L’article 9 de la convention de Bâle, intitulé « Trafic illicite », stipule, à son paragraphe 2 :

« Au cas où un mouvement transfrontière de déchets dangereux ou d’autres déchets est considéré comme trafic illicite du fait du comportement de l’exportateur ou du producteur, l’État d’exportation veille à ce que les déchets dangereux en question soient :

|

a)

|

repris par l’exportateur ou le producteur ou, s’il y a lieu, par lui-même sur son territoire ou, si cela est impossible,

|

b)

|

éliminés d’une autre manière conformément aux dispositions de la présente Convention,

dans un délai de trente jours à compter du moment où l’État d’exportation a été informé du trafic illicite ou tout autre délai dont les États concernés pourraient convenir. À cette fin, les Parties concernées ne s’opposent pas au retour de ces déchets dans l’État d’exportation ni ne l’entravent ou ne l’empêchent. »

Le droit de l’Union

La Charte

|

5

|

L’article 17 de la Charte, intitulé « Droit de propriété », dispose, à son paragraphe 1 :

« Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. »

|

6

|

L’article 52 de la Charte, intitulé « Portée et interprétation des droits et des principes », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union [européenne] ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. »

La directive 2008/98/CE

|

7

|

La directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), (ci-après la « directive 2008/98 »), à laquelle renvoie le règlement no 1013/2006, tel que modifié par le règlement no 660/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014 (JO 2014, L 189, p. 135), institue un cadre juridique pour le traitement des déchets dans l’Union.

|

8

|

Ainsi qu’il ressort du considérant 6 de la directive 2008/98, « [l]’objectif premier de toute politique en matière de déchets devrait être de réduire à un minimum les incidences négatives de la production et de la gestion des déchets sur la santé humaine et l’environnement ».

|

9

|

L’article 3 de cette directive, intitulé « Définitions », est libellé comme suit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

|

|

“déchets” : toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire ;

[...] »

|

10

|

L’article 15 de ladite directive, intitulé « Responsabilité de la gestion des déchets », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que tout producteur de déchets initial ou autre détenteur de déchets procède lui-même à leur traitement ou qu’il le fasse faire par un négociant, un établissement ou une entreprise effectuant des opérations de traitement des déchets ou par un collecteur de déchets privé ou public, conformément aux articles 4 et 13.

2. Lorsque des déchets sont transférés, à des fins de traitement préliminaire, du producteur initial ou du détenteur à l’une des personnes physiques ou morales visées au paragraphe 1, la responsabilité d’effectuer une opération complète de valorisation ou d’élimination n’est pas levée, en règle générale.

[...] »

|

11

|

En vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la même directive, « [l]es États membres prennent les mesures appropriées, [...] en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination des déchets [...] ».

Le règlement no 1013/2006

|

12

|

Ainsi qu’il ressort de son considérant 1, le règlement no 1013/2006 a pour objectif et élément principal et prédominant la protection de l’environnement. En outre, aux termes de ses considérants 3, 7 et 8 :

|

« (3)

|

La décision [93/98] concernait la conclusion, au nom de la Communauté, de la [convention de Bâle], à laquelle la Communauté [européenne] est partie depuis 1994. En adoptant le [règlement (CEE) no 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO 1993, L 30, p. 1)], le Conseil [de l’Union européenne] a établi des règles visant à restreindre et à contrôler [l]es mouvements [transfrontières de déchets] dans le but, notamment, de rendre le système communautaire existant en matière de surveillance et de contrôle des mouvements de déchets conforme aux exigences de la convention de Bâle.

[...]

|

(7)

|

Il est important d’organiser et de réglementer la surveillance et le contrôle des transferts de déchets d’une manière qui tienne compte de la nécessité de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et la santé humaine et qui favorise une application plus uniforme du règlement dans l’ensemble de la Communauté.

|

(8)

|

Il importe également de garder à l’esprit l’exigence prévue à l’article 4, paragraphe 2, point d), de la convention de Bâle, en vertu de laquelle les mouvements de déchets dangereux doivent être réduits au minimum compatible avec une gestion efficace et écologiquement rationnelle desdits déchets. »

|

13

|

L’article 1er de ce règlement, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement établit les procédures et les régimes de contrôle applicables aux transferts de déchets [...] »

|

14

|

L’article 2 dudit règlement définit, à son point 34, la notion de « transfert » comme étant, en substance, « le transport de déchets destinés à être éliminés ou valorisés » entre plusieurs pays ou à l’intérieur d’un même pays.

|

15

|

L’article 3 du même règlement pose le « [c]adre de procédure général » de ces transferts, en prévoyant notamment une procédure de notification desdits transferts, notification dont la portée est précisée à l’article 4, deuxième alinéa, point 6, de celui-ci, comme couvrant « le transfert de déchets à partir de leur lieu d’expédition initial, y compris leur valorisation ou élimination ».

|

16

|

L’article 24 du règlement no 1013/2006, intitulé « Reprise en cas de transfert illicite », dispose, à ses paragraphes 1 et 2 :

« 1. Lorsqu’une autorité compétente découvre un transfert qu’elle considère comme étant un transfert illicite, elle en informe immédiatement les autres autorités compétentes concernées.

2. Si le transfert illicite est le fait du notifiant, l’autorité compétente d’expédition veille à ce que les déchets en question soient :

|

a)

|

repris par le notifiant de fait ; ou, si aucune notification n’a été effectuée,

|

b)

|

repris par le notifiant de droit ; ou, si cela est impossible,

|

c)

|

repris par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une autre personne physique ou morale agissant en son nom ; ou, si cela est impossible,

|

d)

|

valorisés ou éliminés d’une autre manière dans le pays de destination ou d’expédition par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une personne physique ou morale agissant en son nom ; ou, si cela est impossible,

|

e)

|

valorisés ou éliminés d’une autre manière dans un autre pays par l’autorité compétente d’expédition elle-même ou par une personne physique ou morale agissant en son nom si toutes les autorités compétentes concernées sont d’accord.

La reprise, valorisation ou élimination doit avoir lieu dans les trente jours ou dans tout autre délai pouvant être fixé par les autorités compétentes concernées après que l’autorité compétente d’expédition a eu connaissance ou a été avisée par écrit par les autorités compétentes de destination ou de transit du transfert illicite et informée des raisons le justifiant. Cet avis peut résulter des informations transmises aux autorités compétentes de destination ou de transit, notamment par d’autres autorités compétentes.

En cas de reprise au sens des points a), b) et c), une nouvelle notification doit être effectuée, sauf si les autorités compétentes concernées estiment d’un commun accord qu’une demande dûment motivée de l’autorité compétente d’expédition initiale est suffisante.

La nouvelle notification est effectuée par la personne, ou l’autorité visée aux points a), b), ou c) de la liste, dans l’ordre indiqué.

Aucune autorité compétente ne s’oppose ou ne formule d’objections à la réintroduction des déchets faisant l’objet d’un transfert illicite. [...] »

|

17

|

L’article 25 de ce règlement, intitulé « Frais de reprise en cas de transfert illicite », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les frais afférents à la reprise des déchets d’un transfert illicite, y compris les frais de transport, leur valorisation ou leur élimination conformément à l’article 24, paragraphe 2, et, à compter de la date à laquelle l’autorité compétente d’expédition a constaté qu’un transfert était illicite, les coûts du stockage conformément à l’article 24, paragraphe 7, sont imputés :

|

a)

|

au notifiant de fait, identifié conformément à la hiérarchie établie par l’article 2, point 15 ; ou, si aucune notification n’a été effectuée,

|

b)

|

au notifiant de droit, ou à d’autres personnes physiques ou morales, le cas échéant ; ou, si cela est impossible,

|

c)

|

à l’autorité compétente d’expédition. »

Les litiges au principal et les questions préjudicielles

L’affaire C‑221/24

|

18

|

L’agence, qui est l’autorité compétente chargée de la mise en œuvre du règlement no 1013/2006 en Suède, a informé les autorités belges le 26 août 2022 qu’un conteneur soupçonné de contenir des déchets, notamment deux véhicules, des pneus et des produits électroniques, avait quitté la Suède à destination du Cameroun via la Belgique et leur a demandé d’arrêter ce conteneur.

|

19

|

Le 17 octobre 2022, l’agence a informé l’expéditeur, à savoir UQ, que le conteneur devait être renvoyé en Suède, dans la mesure où il contenait des déchets, et lui a demandé s’il entendait assurer ce renvoi ou si elle devait s’en charger aux frais de UQ. Ce dernier a contesté le fait que le conteneur contenait des déchets et a demandé à l’agence d’organiser le retour du conteneur en Suède, en indiquant ne pas être certain d’être en mesure de satisfaire aux conditions requises pour reprendre lui-même le conteneur.

|

20

|

L’agence a décidé, le 14 décembre 2022, d’organiser le retour du conteneur en Suède. Cette décision était motivée par le fait que, selon l’agence, le conteneur contenait des déchets, y compris des déchets dangereux. L’agence précisait également dans sa décision que la reprise ou le traitement des déchets par UQ n’était pas une option envisageable, dès lors que UQ n’avait pas fait usage de la possibilité qui lui avait été donnée de reprendre le contenu du conteneur et n’avait pas fourni d’élément montrant qu’il serait en mesure de le traiter d’une manière écologiquement rationnelle.

|

21

|

En vue du retour du conteneur en Suède, l’agence a procédé à une notification au titre de l’article 24, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 1013/2006, dans laquelle elle était elle-même indiquée en qualité de notifiant et de responsable du transfert. Une installation de réception des déchets agréée en Suède a été désignée en tant que destinataire des déchets et il était précisé que ces derniers étaient transférés en vue de leur valorisation. La notification a été approuvée par l’autorité belge compétente.

|

22

|

Le contenu du conteneur a ensuite été ramené en Suède, à l’installation indiquée dans la notification, et y a été entreposé. Ce contenu a également été inspecté par le Länsstyrelsen i Norrbottens län (préfecture du département de Norrbotten, Suède), qui a constaté qu’il était composé d’un mélange de déchets, dont certains étaient des déchets dangereux. La préfecture du département de Norrbotten partageait l’analyse des autorités belges et de l’agence selon laquelle il s’agissait d’un transfert illicite de déchets, lesquels devaient être pris en charge d’une manière écologiquement rationnelle.

|

23

|

UQ a introduit un recours contre la décision de l’agence devant le Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen (tribunal des affaires immobilières et environnementales siégeant à Nacka, Suède), qui l’a partiellement annulée en ce qu’elle prévoyait le traitement du contenu du conteneur par l’agence. Selon cette juridiction, la décision de l’agence ne pouvait être comprise autrement qu’en ce sens que des biens appartenant à UQ lui seraient retirés et seraient valorisés, et a constaté que, en ce qu’elle visait la valorisation desdits biens, cette décision portait atteinte au droit fondamental à la protection de la propriété en vertu, entre autres, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), et qu’une base juridique claire était dès lors nécessaire pour procéder de cette manière. Or, rien dans le libellé des dispositions du règlement no 1013/2006 n’aurait permis à l’agence de décider que les biens appartenant à UQ, et que l’agence avait qualifiés de « déchets », devaient être valorisés après leur retour en Suède contre la volonté de celui-ci.

|

24

|

L’agence a interjeté appel de ce jugement devant le Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (cour d’appel siégeant à Stockholm, section des affaires immobilières et environnementales, Suède), qui est la juridiction de renvoi dans l’affaire C‑221/24.

L’affaire C‑222/24

|

25

|

Le contexte et la procédure juridictionnelle nationale dans cette affaire sont très proches du contexte et de la procédure dans l’affaire C‑221/24.

|

26

|

Le 25 novembre 2021, les autorités allemandes ont inspecté le contenu d’un conteneur en provenance de Suède, à destination du Congo. Selon les autorités allemandes, le conteneur contenait des déchets, notamment un véhicule, du mobilier, des vêtements et des jouets.

|

27

|

Les autorités allemandes ont suspendu l’expédition de ce conteneur en raison du soupçon de transfert illicite de déchets. Elles ont en outre demandé à l’agence, en tant qu’autorité responsable en Suède, de veiller à ce que le contenu du conteneur soit renvoyé en Suède et traité d’une manière écologiquement rationnelle.

|

28

|

Partageant l’analyse des autorités allemandes, l’agence a pris contact avec l’expéditeur, à savoir IC, en lui offrant la possibilité d’organiser lui-même le retour du contenu du conteneur en Suède. IC a déclaré à l’agence qu’il n’avait pas les moyens de financer le transfert du contenu du conteneur de l’Allemagne vers la Suède et qu’il sollicitait l’aide de l’agence pour ce faire.

|

29

|

Estimant, e