Pollution de l'air : bilan des réductions d'émissions en Europe

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COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.7.2024

COM(2024) 348 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques

1.Introduction

La directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (ci-après la «directive») est l’un des instruments législatifs qui contribuent à la réalisation des objectifs en matière de pollution atmosphérique à l’horizon 2030 définis dans le plan d’action «zéro pollution» 1 . Y sont fixés, pour chaque État membre de l’UE, des engagements nationaux de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et des engagements plus ambitieux pour la période à compter de 2030. La directive cible cinq polluants atmosphériques responsables d’incidences négatives notables sur la santé humaine et l’environnement, à savoir: le dioxyde de soufre (SO2); les oxydes d’azote (NOx); les composés organiques volatils non méthaniques (COVNM); l’ammoniac (NH3); et les particules fines (PM2,5).

La directive est entrée en vigueur le 31 décembre 2016 et a abrogé la directive 2001/81/CE 2 fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques avec effet au 1er juillet 2018. Elle fixe au niveau national des obligations de réduction des émissions de polluants, exprimées en pourcentage des émissions de chaque polluant enregistrées au cours de l’année de référence 2005. Ces obligations sont d’application depuis 2020, les données relatives aux émissions ayant été déclarées pour la première fois en 2022.

Les engagements de la directive en matière de réduction des émissions de 2020 à 2029 correspondent aux engagements de réduction des émissions à partir de 2020 pris par l’UE et ses États membres au titre de la version révisée du protocole de Göteborg 3 à la convention sur la pollution atmosphérique de la CEE-ONU 4 . La directive transpose ces obligations internationales dans le droit de l’Union et fixe des engagements plus ambitieux à compter de 2030.

La directive porte sur les émissions nationales globales. Elle fait partie du cadre juridique de l’Union relatif à la qualité de l'air, au même titre que les directives concernant la qualité de l’air ambiant 5 et la législation de l’Union réglementant la pollution atmosphérique à la source 6 . La mise en œuvre efficace de la législation relative à la qualité de l'air est essentielle à la réalisation des deux objectifs liés à l'air du plan d’action «zéro pollution» à l’horizon 2030, à savoir: i) réduire de plus de 55 % les incidences de la pollution atmosphérique sur la santé (exprimées en nombre de décès prématurés liés à la pollution par les PM2,5) dans l’UE; et ii) réduire de 25 % (par rapport aux niveaux de 2005) la part des écosystèmes dans lesquels la pollution atmosphérique menace la biodiversité.

Les États membres étaient tenus de transposer intégralement la directive (UE) 2016/2284 dans leur législation nationale au plus tard le 1er juillet 2018.

La Commission a donné suite aux huit cas de communication tardive de la transposition de la directive en adressant aux États membres concernés des lettres de mise en demeure, conformément à l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Depuis lors, les huit dossiers en question ont tous été clôturés.

La Commission a vérifié la conformité des mesures nationales déclarées et a engagé neuf procédures d’infraction au motif que la législation nationale n’était pas conforme aux exigences de la directive. Toutes ces procédures, sauf une 7 , ont été clôturées depuis lors.

En vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive, la Commission est tenue d’informer le Parlement européen et le Conseil des progrès réalisés dans la mise en œuvre.

Un premier rapport de ce type a été présenté en 2020 8 . Le présent deuxième rapport est dressé quatre ans après le précédent, comme l’exige l’article 11 de la directive. Y sont présentés les progrès accomplis à ce jour dans la mise en œuvre de la directive ainsi qu’une évaluation de la contribution de cette dernière à la réalisation des objectifs énoncés à l’article 1er. Plus précisément, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive, la Commission est tenue de présenter un rapport d’avancement concernant:

-les niveaux d’émission indicatifs et les engagements de réduction des émissions visés à l’article 4 et, le cas échéant, les raisons de leur non-respect;

-les niveaux de qualité de l’air ambiant conformément aux lignes directrices relatives à la qualité de l’air publiées par l’Organisation mondiale de la santé;

-les objectifs de l’Union en matière de biodiversité et d’écosystèmes conformément au septième programme d’action pour l’environnement.

Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, la Commission est également tenue:

-de définir les mesures supplémentaires requises au niveau de l’Union et des États membres pour atteindre ces objectifs;

-de présenter un rapport sur le recours aux fonds de l’Union pour soutenir les mesures prises en vue de se conformer aux objectifs de la directive;

-de présenter les résultats de l’examen par la Commission des programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique et de leurs mises à jour conformément à l’article 10, paragraphe 1, troisième alinéa;

-d’évaluer les incidences de la directive sur les plans sanitaire, environnemental et socio-économique.

L’article 11, paragraphe 2, impose en outre à la Commission d’examiner l’opportunité de prendre des mesures supplémentaires, y compris d’éventuelles mesures législatives, lorsque le rapport indique que le non-respect des niveaux d’émission indicatifs et des engagements de réduction des émissions pourrait résulter de l’inefficacité de la législation de l’Union en matière de lutte à la source contre la pollution atmosphérique, y compris de sa mise en œuvre au niveau des États membres.

La quatrième édition du rapport «Perspectives en matière d’air pur», dont la publication est prévue pour la fin de l’année 2024 et qui fait suite aux éditions précédentes 9 , complétera le présent rapport en fournissant des informations sur la trajectoire en matière de conformité. Plus spécifiquement, les perspectives en matière d’air pur de 2024 fourniront une évaluation analytique détaillée de la mesure dans laquelle les États membres et l’Union dans son ensemble sont en voie de respecter les exigences en matière de réduction des émissions définies dans la directive et d’améliorer la qualité de l’air, réduisant ainsi les incidences sur la santé humaine et l’environnement, ainsi que des coûts et des avantages des mesures nécessaires et des incidences attendues.

2.Réalisation passée et réalisation attendue des engagements de réduction des émissions

2.1.Réduction des émissions réalisée jusqu’à présent et contrôles de conformité

La principale obligation des États membres, telle qu’elle est énoncée dans la directive, est de réduire, pour la période 2020-2029 et à compter de 2030, leurs émissions relatives aux polluants atmosphériques que sont le SO2, les NOx, les COVNM, le NH3 et les PM2,5. Les engagements de réduction des États membres sont exprimés en pourcentage des niveaux d’émission enregistrés en 2005. Le graphique 1, dans lequel est présentée l’évolution des émissions relatives à ces polluants au niveau de l’UE, montre qu’au fil du temps, les émissions ont considérablement diminué pour tous les polluants à l’exception de l’ammoniac. Cette présentation masque toutefois les écarts existant entre les États membres, dont l’évolution au fil du temps est détaillée dans les publications de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) 10 .

Graphique 1: Évolution des émissions de NH3, de PM2,5, de COVNM, de NOx et de SO2 au sein l’UE au cours de la période 2005-2021, exprimée en pourcentage des niveaux enregistrés en 2005, par rapport au PIB des États membres de l’UE, exprimé en pourcentage du PIB de 2005 (source:

https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive-2023

)

Sur la base des inventaires des émissions communiqués chaque année par les États membres au titre de la directive, la Commission vérifie le respect des engagements de réduction des émissions. Les données concernant les émissions sont déclarées dans les inventaires avec un décalage de deux ans. Les données figurant dans les derniers inventaires communiqués par les États membres, en février 2024, concernent les émissions de 2022. En 2022, la Commission a donc vérifié, pour la première fois, le respect des engagements de réduction des émissions par les États membres sur la base de l’examen des données relatives aux émissions de 2020.

Comme le montre le tableau 1, dans l’ensemble, le niveau de conformité est relativement satisfaisant pour tous les polluants, à l’exception de l’ammoniac. En 2022, la Commission a constaté 19 cas de non-conformité, répartis parmi 14 États membres 11 . Bien que les cinq polluants soient tous concernés, la plupart des cas de non-conformité concernent l’ammoniac. En conséquence, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à ces 14 États membres 12 .

L’évaluation de la conformité réalisée en 2023 sur la base de l’examen des données de 2021 a montré que la plupart des cas de non-conformité n’avaient pas été résolus et a mis au jour quelques infractions supplémentaires 13 . La Commission y a donné suite en envoyant trois nouvelles lettres de mise en demeure 14 et neuf avis motivés 15 en novembre 2023 16 .

Tableau 1: vue d’ensemble du non-respect des engagements en matière de réduction des émissions, sur la base des données de 2020 et 2021

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Polluant

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États membres n’ayant pas respecté leurs engagements en 2020*

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États membres n’ayant pas respecté leurs engagements en 2021†

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NH3

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11 États membres: AT, BG, DK, ES, HU, IE, LT, LU, LV, PT, SE

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10 États membres: AT, BG, DK, HU, IE, LT, LU, LV, PT, SE

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PM2,5

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3 États membres: HU, LT, RO

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3 États membres: HU, PL, RO

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COVNM

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2 États membres: LT, PL

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3 États membres: LT, LU, PL

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NOx

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2 États membres: LT, RO

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2 États membres: LT, RO

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SO2

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1 État membre: CY

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1 État membre: CY

• D’après les inventaires communiqués par les États membres en 2022 (sur lesquels se fondaient les lettres de mise en demeure envoyées en janvier 2023).

† D’après les inventaires communiqués par les États membres en 2023 (sur lesquels se fondaient les lettres de mise en demeure et les avis motivés envoyés en novembre 2023).

Pour permettre une évaluation fiable du respect des engagements, les inventaires doivent être de bonne qualité. La Commission suit de près la qualité des inventaires et soutient les efforts déployés par les États membres en vue de leur amélioration (voir la section 5.1 du présent rapport), notamment en réalisant et en publiant des examens des inventaires nationaux 17 et en apportant son soutien sous la forme d’un renforcement des capacités.

Lors de l’examen des inventaires nationaux, la Commission vérifie la transparence, l’exactitude, la cohérence, la comparabilité et l’exhaustivité des informations fournies.

Il ressort de l’examen de 2023 18 que la qualité des inventaires était satisfaisante pour la plupart des États membres, avec toutefois quelques différences d’un pays à l’autre, une poignée d’inventaires étant de nettement moins bonne qualité. De nombreux points restent à améliorer dans tous les secteurs et pour tous les polluants, notamment en ce qui concerne:

-l’estimation des émissions — tantôt surestimées, tantôt sous-estimées — et la cohérence au sein des séries chronologiques de données;

-la transparence des méthodes et des nouvelles formules de calcul employées par rapport aux inventaires précédents;

-la mise en place de méthodes plus sophistiquées pour estimer les émissions provenant des principales sources ainsi que pour analyser les facteurs d’incertitude.

L’examen des inventaires vise non seulement à évaluer la qualité des données qui y figurent, mais aussi à déterminer si les demandes des États membres de pouvoir recourir à l’une ou à l’autre des flexibilités prévues à l’article 5 de la directive peuvent être acceptées. L’article 5, paragraphe 1, fixe les conditions auxquelles les États membres peuvent ajuster leurs inventaires. Un ajustement peut notamment être opéré lorsqu’un État membre applique des méthodes améliorées d’inventaire des émissions, actualisées en fonction des nouvelles connaissances scientifiques apparues depuis l’établissement initial des engagements de réduction des émissions.

En 2021, un État membre a présenté de nouvelles demandes d’ajustement, tandis que plusieurs autres ont présenté de nouvelles demandes pour des ajustements précédemment approuvés. Depuis la présentation des inventaires de 2022, le nombre de demandes introduites pour pouvoir recourir aux flexibilités a considérablement diminué. Cette diminution s’explique par le fait que les engagements de réduction des émissions sont désormais exprimés en pourcentages. Les ajustements précédemment approuvés, quant à eux, concernaient les plafonds d’émission (qui étaient encore d’application en vertu de la directive 2001/81/CE, comme le prévoit la disposition transitoire définie à l’article 21, paragraphe 2, de la directive) et ne sont donc plus valables. Depuis cette modification, une seule demande d’ajustement au titre de l’article 5, paragraphe 1, a été reçue en 2022, pour être ensuite approuvée et présentée une nouvelle fois en 2023 en tant que demande précédemment approuvée. À ce jour, la Commission n’a reçu de demande pour aucune des autres flexibilités prévues à l’article 5 de la directive.

2.2.Réalisation attendue des engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et à compter de 2030

En vertu de l’article 10, paragraphe 2, de la directive, les États membres sont tenus de communiquer tous les deux ans leurs projections des émissions de polluants atmosphériques pour les années 2020, 2025 et 2030 19 , afin que puisse être évaluée la mesure dans laquelle ils sont en voie de respecter leurs engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et à compter de 2030. Les niveaux d’émission prévus pour 2025 sont également évalués au regard d’une trajectoire linéaire entre les engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et ceux applicables à compter de 2030 (conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive). Les projections doivent contenir un scénario «avec mesures» (uniquement les mesures existantes) et, le cas échéant, un scénario «avec mesures supplémentaires» (les mesures existantes et les mesures supplémentaires prévues) 20 . Lorsqu’un État membre prévoit de respecter l’ensemble de ses engagements de réduction des émissions dans le cadre des mesures existantes, le scénario «avec mesures supplémentaires» n’est pas nécessaire. La Commission réalise également son propre exercice de modélisation afin de compléter les projections des États membres et de pouvoir évaluer ainsi les probabilités de respect des engagements dans le cadre de différents scénarios. Les résultats de cette modélisation sont résumés dans la troisième édition du rapport «Perspectives en matière d’air pur» 21 .

Les derniers rapports communiqués par les États membres datent de 2023. Vingt-deux États membres 22 ont présenté leurs projections à temps pour qu’elles puissent être examinées en détail 23 . Dans le cadre du scénario «avec mesures», c’est pour le NH3 que les États membres prévoient le plus souvent de ne pas respecter leurs engagements de réduction des émissions (tant pour la période 2020-2029 qu’à compter de 2030), ce qui met en évidence la nécessité de prendre des mesures supplémentaires pour lutter contre les émissions de NH3. Dans les projections, le non-respect des engagements est mentionné à la même fréquence qu’il s’agisse des émissions de COVNM, de NOx ou de PM2,5. À l’exception de quelques cas spécifiques, le respect des engagements de réduction des émissions de SO2 ne semble pour le moment pas poser problème au sein de l’UE.

Dans le cadre du scénario «avec mesures», l’analyse fait en outre apparaître que treize États membres 24 prévoient, en 2025, de respecter l’ensemble de leurs engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029, mais ils ne sont plus que huit 25 lorsqu’il s’agit des engagements à partir de 2030 (voir l’annexe 1 du présent rapport). Tous les États membres qui ne respectent pas leurs engagements de réduction des émissions au moyen des mesures existantes doivent mettre en place des mesures supplémentaires. Toutefois, deux des États membres qui prévoient de ne pas respecter un ou plusieurs de leurs engagements de réduction des émissions dans leur scénario «avec mesures» n’ont pas communiqué de scénario «avec mesures supplémentaires» 26 .

Parallèlement, parmi les quinze États membres ayant présenté un scénario «avec mesures supplémentaires» 27 , quatre ne prévoient toujours pas de pouvoir respecter l’ensemble de leurs engagements de réduction des émissions, tant en 2025 qu’en 2030 28 . Ces États membres (ainsi que ceux prévoyant de ne pas pouvoir respecter leurs engagements selon le scénario «avec mesures» et n’ayant pas présenté de scénario «avec mesures supplémentaires») devront mettre en place des mesures supplémentaires afin de respecter leurs engagements en matière de réduction des émissions.

Les projections présentées par les États membres ont également été évaluées au regard de la trajectoire de réduction linéaire entre les niveaux d’émission définis par les engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029 et ceux définis pour 2030 (conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive). Si treize États membres prévoient que leurs émissions de 2025 seront conformes à leurs engagements de réduction des émissions pour la période 2020-2029 selon le scénario «avec mesures», ce nombre passe à huit 29 lorsque ces émissions sont évaluées au regard de la trajectoire de réduction linéaire en 2025 (cette analyse se fonde sur le scénario «avec mesures», étant donné qu’il ne restera que très peu de temps pour que des mesures supplémentaires puissent produire des effets d’ici à 2025).

Une évaluation fiable du risque futur de non-respect des engagements nécessite des projections de bonne qualité. De telles projections permettront également aux États membres d’adopter des mesures supplémentaires bien ciblées concernant les secteurs et les sources à l’origine de la pollution pour lesquels des efforts supplémentaires sont nécessaires. La Commission examine les projections des États membres en matière d’émissions pour chaque cycle de déclaration (tous les deux ans) 30 et observe les orientations les plus récentes en matière de déclaration. En 2023, la Commission a adopté un acte délégué 31 apportant des modifications ciblées à deux annexes de la directive, qui imposent aux États membres d’utiliser, à compter de 2025, le dernier modèle 32 de déclaration des projections adopté dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique de la CEE-ONU. Ce modèle permettra de réaliser des proje