E-cigarettes : responsabilité des distributeurs sur l'étiquetage

62024CJ0665

ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

11 décembre 2025 ( *1 )

« Renvoi préjudiciel – Directive 2014/40/UE – Article 2, point 40 – Notion de “mise sur le marché” – Article 23, paragraphes 2 et 3 – Contrôle de la mise en œuvre de la directive 2014/40 – Objectif de garantie d’un niveau élevé de protection de la santé – Rapprochement des législations – Fabrication, présentation et vente des produits du tabac – Fourniture des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques, comportant une indication incorrecte de la teneur en nicotine sur leur emballage, par le distributeur de produits du tabac et de produits connexes à un détaillant – Amende infligée au distributeur – Principe nulla poena sine culpa – Proportionnalité de l’amende »

Dans l’affaire C‑665/24,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), par décision du 8 octobre 2024, parvenue à la Cour le 11 octobre 2024, dans la procédure

Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport

contre

Diamond Flavours BV,

UEG Holland BV,

LA COUR (septième chambre),

composée de Mme K. Jürimäe (rapporteure), présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de présidente de la septième chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi, juges,

avocat général : M. M. Szpunar,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées :

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pour UEG Holland BV et Diamond Flavours BV, par Me J. A. Jacobs, advocaat,

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pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. K. Bulterman et P. P. Huurnink, en qualité d’agents,

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–

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pour la Commission européenne, par Mmes E. E. Schmidt et F. van Schaik, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

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1

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1), lu en combinaison avec l’article 2, point 40, ainsi qu’avec l’article 20, paragraphe 2, et paragraphe 4, sous b), i), de la directive 2014/40.

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2

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Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Diamond Flavours BV et UEG Holland BV, deux distributeurs, entre autres, de flacons de recharge pour des cigarettes électroniques, au Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (secrétaire d’État à la jeunesse, à la prévention et au sport, Pays-Bas) (ci-après le « secrétaire d’État ») au sujet d’une amende imposée par ce dernier à Diamond Flavours et à UEG Holland pour avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont les unités de conditionnement indiquaient des teneurs en nicotine inexactes.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La directive 2014/40

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3

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Les considérants 8, 13 et 59 de la directive 2014/40 se lisent comme suit :

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« (8)

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Conformément à l’article 114, paragraphe 3, [TFUE], il y a lieu de prendre pour base un niveau de protection élevé en matière de santé pour les propositions législatives, et, en particulier, toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques devrait être prise en compte. Les produits du tabac ne sont pas des denrées ordinaires et, au vu des effets particulièrement nocifs du tabac sur la santé humaine, il convient de mettre l’accent sur la protection de la santé afin de réduire notamment la prévalence du tabagisme chez les jeunes.

[...]

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(13)

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Pour exercer leurs missions de réglementation, les États membres et la Commission ont besoin d’informations exhaustives sur les ingrédients et les émissions des produits du tabac, afin d’évaluer l’attractivité, l’effet de dépendance et la toxicité des produits du tabac, ainsi que les risques pour la santé que comporte leur consommation. À cette fin, il convient de renforcer les obligations de déclaration existantes en ce qui concerne les ingrédients et les émissions. Il y a lieu de prévoir des obligations de déclaration supplémentaires renforcées en ce qui concerne les additifs figurant sur une liste prioritaire afin d’évaluer, entre autres, leur toxicité, leur effet de dépendance et leurs propriétés cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction [...], y compris lors de leur combustion. Il convient de limiter autant que possible la charge de ces obligations de déclaration renforcées induite pour les petites et moyennes entreprises (PME). Ces obligations de déclaration sont considérées comme cohérentes avec l’obligation qui incombe à l’Union d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine.

[...]

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(59)

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L’obligation de respecter les droits fondamentaux ainsi que les principes juridiques consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne n’est en rien modifiée par la présente directive. Plusieurs droits fondamentaux sont concernés par la présente directive. Il est donc impératif de veiller à ce que les obligations imposées aux fabricants, aux importateurs et aux distributeurs de tabac et de produits connexes non seulement garantissent un niveau élevé de protection de la santé et des consommateurs, mais protègent également tous les autres droits fondamentaux et soient proportionnées eu égard au bon fonctionnement du marché intérieur. Il convient dans l’application de la présente directive de respecter le droit de l’Union ainsi que les engagements internationaux pertinents. »

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4

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L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », est ainsi libellé :

« La présente directive a pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant :

[...]

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f)

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la mise sur le marché et l’étiquetage de certains produits connexes des produits du tabac, à savoir les cigarettes électroniques et les flacons de recharge, et les produits à fumer à base de plantes ;

en vue de faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, et de respecter les obligations de l’Union découlant de la convention-cadre de l’[Organisation mondiale de la santé (OMS)] pour la lutte antitabac (CCLAT). »

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5

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Aux termes de l’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », on entend, aux fins de celle-ci, par :

« [...]

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“cigarette électronique”, un produit, ou tout composant de ce produit, y compris une cartouche, un réservoir et le dispositif dépourvu de cartouche ou de réservoir, qui peut être utilisé, au moyen d’un embout buccal, pour la consommation de vapeur contenant de la nicotine. Les cigarettes électroniques peuvent être jetables ou rechargeables au moyen d’un flacon de recharge et un réservoir ou au moyen de cartouches à usage unique ;

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“flacon de recharge”, un récipient renfermant un liquide contenant de la nicotine, qui peut être utilisé pour recharger une cigarette électronique ;

[...]

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“unité de conditionnement”, le plus petit conditionnement individuel d’un produit du tabac ou d’un produit connexe mis sur le marché ;

[...]

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“fabricant”, toute personne physique ou morale qui fabrique un produit ou fait concevoir ou fabriquer un produit, et commercialise ce produit sous son propre nom ou sa propre marque ;

[...]

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“importateur de produits du tabac ou de produits connexes”, le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposition des produits du tabac ou des produits connexes introduits sur le territoire de l’Union ;

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“mise sur le marché”, le fait de mettre des produits, quel que soit leur lieu de fabrication, à la disposition des consommateurs de l’Union, à titre onéreux ou non, y compris par vente à distance ; dans le cas de la vente à distance transfrontalière, le produit est réputé mis sur le marché dans l’État membre où se trouve le consommateur ;

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“détaillant”, tout point de vente dans lequel sont mis sur le marché des produits du tabac, y compris par une personne physique. »

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6

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L’article 20 de la même directive, intitulé « Cigarettes électroniques », prévoit :

« 1. Les États membres veillent à ce que les cigarettes électroniques et les flacons de recharge ne soient mis sur le marché que s’ils sont conformes à la présente directive et à l’ensemble de la législation de l’Union en la matière.

La présente directive ne s’applique pas aux cigarettes électroniques et aux flacons de recharge qui sont soumis à une obligation d’autorisation au titre de la directive 2001/83/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 6 novembre 2001, instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (JO 2001, L 311, p. 67),] ou aux exigences fixées par la directive 93/42/CEE [du Conseil, du 14 juin 1993, relative aux dispositifs médicaux (JO 1993, L 169, p. 1)].

2. Les fabricants et les importateurs de cigarettes électroniques et de flacons de recharge soumettent une notification aux autorités compétentes des États membres concernant tout produit de ce type qu’ils ont l’intention de mettre sur le marché. Cette notification est soumise sous forme électronique six mois avant la date prévue de mise sur le marché. [...] Une nouvelle notification est soumise pour chaque modification substantielle du produit.

La notification contient, selon qu’elle concerne une cigarette électronique ou un flacon de recharge, les informations suivantes :

[...]

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b)

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une liste de tous les ingrédients contenus dans le produit et des émissions résultant de l’utilisation de ce produit, par marque et par type, avec leurs quantités ;

[...]

4. Les États membres veillent à ce que :

[...]

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b)

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les unités de conditionnement ainsi que tout emballage extérieur des cigarettes électroniques et des flacons de recharge :

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i)

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incluent une liste de tous les ingrédients contenus dans le produit par ordre décroissant de leur poids, et une indication de la teneur en nicotine du produit et de la quantité diffusée par dose, le numéro de lot et une recommandation selon laquelle le produit doit être tenu hors de portée des enfants ;

[...] »

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7

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L’article 23 de la directive 2014/40, intitulé « Coopération et contrôle de la mise en œuvre », énonce, à ses paragraphes 2 et 3 :

« 2. Les États membres veillent à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à la présente directive, y compris aux actes d’exécution et aux actes délégués qui y sont prévus, ne soient pas mis sur le marché. Les États membres veillent à ce que les produits du tabac et les produits connexes ne soient pas mis sur le marché si les obligations de déclaration prévues dans la présente directive ne sont pas respectées.

3. Les États membres déterminent le régime des sanctions applicable aux violations des dispositions nationales adoptées en application de la présente directive et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution de ces sanctions. Les sanctions prévues sont effectives, proportionnées et dissuasives. Toute sanction administrative financière qui peut être imposée suite à une infraction intentionnelle peut être de nature à neutraliser l’avantage financier obtenu grâce à l’infraction. »

Le règlement (UE) 2019/1020

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8

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L’article 2 du règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2019, sur la surveillance du marché et la conformité des produits, et modifiant la directive 2004/42/CE et les règlements (CE) no 765/2008 et (UE) no 305/2011 (JO 2019, L 169, p. 1), intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :

« Le présent règlement s’applique aux produits qui sont soumis à la législation d’harmonisation de l’Union dont la liste figure à l’annexe I (ci-après dénommée “législation d’harmonisation de l’Union”), pour autant qu’il n’existe pas, dans la législation d’harmonisation de l’Union, de dispositions spécifiques visant le même objectif et régissant plus spécifiquement des aspects particuliers de la surveillance du marché et de l’application effective de la législation. »

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9

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L’annexe I du règlement 2019/1020, intitulée « Liste de la législation d’harmonisation de l’Union », énumère les actes de l’Union qui relèvent de la législation d’harmonisation de l’Union visée à l’article 2 de ce règlement. Parmi ces actes figure, au point 55 de cette annexe, la directive 2014/40.

Le droit néerlandais

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10

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La directive 2014/40 a été transposée dans l’ordre juridique néerlandais par la Tabaks- en rookwarenwet (loi sur les produits du tabac et produits à fumer), du 10 mars 1988 (Stb. 1988, no 342, ci-après la « loi sur les produits du tabac »), le Tabaks- en rookwarenbesluit (arrêté relatif aux produits du tabac et produits à fumer), du 14 octobre 2015 (Stb. 2015, no 398) et la Tabaks- en rookwarenregeling (règlement ministériel relatif aux produits du tabac et produits à fumer), du 10 mai 2016 (Stcrt. 2016, no 25446).

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11

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Il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, de la loi sur les produits du tabac que la « mise sur le marché » est le fait de mettre des produits à la disposition des consommateurs. La notion d’« importateur de produits du tabac et de produits connexes » est définie, en droit néerlandais, comme désignant le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposer des produits du tabac ou des produits connexes introduits aux Pays-Bas.

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12

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Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la loi sur les produits du tabac, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 2, sous a), de cette loi, de l’article 3.3 de l’arrêté relatif aux produits du tabac et produits à fumer et de l’article 3.10, paragraphe 1, du règlement ministériel relatif aux produits du tabac et produits à fumer, il est interdit de mettre sur le marché des unités de conditionnement qui n’indiquent pas la teneur en nicotine des flacons de recharge. En cas de violation de cette interdiction, le ministre peut imposer une amende administrative, conformément à l’article 11b, paragraphe 1, de ladite loi.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

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Un inspecteur de la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (autorité néerlandaise de contrôle des denrées alimentaires et des produits de consommation, Pays-Bas) a prélevé des échantillons sur cinq flacons de recharge pour des cigarettes électroniques qu’il avait achetés sur les sites Internet de différents détaillants. À la suite de cet échantillonnage, cet inspecteur a constaté que la teneur en nicotine de ces flacons de recharge était inférieure à celle mentionnée sur l’unité de conditionnement desdits flacons.

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14

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Les détaillants avaient obtenu les flacons de recharge contrôlés auprès de deux distributeurs différents. Ces distributeurs avaient eux-mêmes acquis ces flacons de recharge, avant de les introduire aux Pays-Bas, auprès d’un fabricant établi en France, d’un importateur établi en Irlande et d’un importateur établi en Hongrie.

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15

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Par décisions des 18 et 25 octobre 2019, le secrétaire d’État a infligé auxdits distributeurs cinq amendes administratives, s’élevant pour chacune d’entre elles à 450 euros, pour avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont l’unité de conditionnement mentionne une teneur en nicotine inexacte.

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16

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Les mêmes distributeurs ont introduit un recours devant le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas) contre ces amendes. Par jugement du 7 avril 2021, ce tribunal a déclaré leurs recours fondés et a annulé lesdites amendes au motif que les distributeurs en cause n’avaient pas mis les flacons de recharge concernés à la disposition des consommateurs, de sorte que ces distributeurs ne les avaient pas « mis sur le marché », au sens de la réglementation applicable.

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17

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Le secrétaire d’État a interjeté appel de ce jugement devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi.

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En premier lieu, cette juridiction indique avoir précédemment jugé, dans un arrêt du 9 septembre 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510), que la directive 2014/40 n’autorise pas la mise sur le marché d’un produit du tabac dont la teneur en nicotine n’est pas indiquée sur l’emballage. Ladite juridiction ajoute que l’administration ne dispose d’aucune marge d’appréciation à cet égard et ne peut pas tenir compte des risques pour la santé publique lors d’une divergence entre la teneur en nicotine dans le flacon de recharge et l’indication de celle-ci sur l’unité de conditionnement de ce flacon.

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Toutefois, elle souligne que ce précédent concernait un détaillant qui mettait des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques à la vente pour des consommateurs sur son propre site Internet. Il y avait donc « mise sur le marché », au sens de la réglementation nationale applicable, et le détaillant pouvait être considéré comme un contrevenant.

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En revanche, l’affaire au principal mettrait en cause la fourniture de flacons de recharge par un « importateur », au sens de cette réglementation, c’est-à-dire le propriétaire ou une personne ayant le droit de disposition des produits du tabac ou des produits connexes introduits aux Pays-Bas, non pas aux consommateurs mais à un détaillant. Il existerait dès lors, dans cette hypothèse, une incertitude quant à l’interprétation de la notion de « mise sur le marché », laquelle conditionne l’obligation des États membres, au titre de l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2014/40, de veiller à ce que les produits du tabac et les produits connexes non conformes à cette directive ne soient pas mis sur le marché.

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En second lieu, la juridiction de renvoi observe que le secrétaire d’État a imposé des sanctions administratives de nature pénale aux distributeurs concernés. Il s’ensuivrait que l’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux et, partant, le principe nulla poena sine culpa (pas de peine sans faute) trouveraient à s’appliquer. Or ce principe exigerait une culpabilité et donc une responsabilité dans la commission de l’infraction en cause. Se poserait dès lors la question de savoir si ces distributeurs sont responsables d’avoir mis sur le marché des flacons de recharge pour des cigarettes électroniques dont l’unité de conditionnement contient une indication incorrecte de leur teneur en nicotine, en raison notamment