Gestion des déchets : conditions de création d'un monopole pour la filière REP

62023CJ0254

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)

10 juillet 2025 ( *1 )

Table des matières

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I. Le cadre juridique

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A. Le droit de l’Union

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1. Le traité FUE

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2. Le protocole no 26

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3. La Charte

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4. La directive 2006/123

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5. La directive 2008/98

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6. La directive 2018/851

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B. Le droit slovène

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II. La procédure au principal et les questions préjudicielles

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III. Sur les questions préjudicielles

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A. Sur la première question

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B. Sur les deuxième à dixième questions

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1. Observations liminaires

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a) Sur la directive 2008/98

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b) Sur la directive 2006/123 ainsi que sur les articles 49 et 56 TFUE

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c) Sur la justification des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services au regard de la directive 2006/123 ainsi que des articles 49 et 56 TFUE

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d) Sur le respect de la Charte ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime

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2. Sur les conditions d’instauration d’un monopole portant sur l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs

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a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services

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b) Sur la justification des restrictions concernées

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1. Sur la condition de non-discrimination

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2. Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général

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3. Sur la condition de proportionnalité

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i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis

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ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées

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4. Sur le respect des articles 16 et 17 de la Charte ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime

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3. Sur les mesures imposées au titulaire du monopole et aux personnes détenant des participations dans celui-ci

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a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services

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b) Sur la justification des restrictions concernées

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1. Sur la condition de non-discrimination

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2. Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général

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3. Sur la condition de proportionnalité

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i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis

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ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées

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4. Sur le respect de l’article 16 de la Charte

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4. Sur les mesures imposées aux producteurs souhaitant accéder au marché national

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a) Sur les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services

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b) Sur la justification des restrictions concernées

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1. Sur l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général

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2. Sur la condition de proportionnalité

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i) Sur l’aptitude des restrictions à garantir la réalisation des objectifs poursuivis

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ii) Sur la nécessité et le caractère proportionné au sens strict des restrictions concernées

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3. Sur le respect de l’article 16 de la Charte

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5. Sur l’incidence de l’existence d’un service d’intérêt économique général sur la compatibilité des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services avec le droit de l’Union

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IV. Sur les dépens

« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »

Dans l’affaire C‑254/23,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie), par décision du 13 avril 2023, parvenue à la Cour le 20 avril 2023, dans la procédure

INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. et autres,

Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. et autres,

en présence de :

Državni zbor Republike Slovenije,

LA COUR (grande chambre),

composée de M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz, vice-président, Mme K. Jürimäe, M. C. Lycourgos, Mme L. Arastey Sahún, MM. S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen et M. Gavalec, présidents de chambre, M. E. Regan, Mme I. Ziemele (rapporteure), M. Z. Csehi et Mme O. Spineanu-Matei, juges,

avocat général : M. A. M. Collins,

greffier : M. M. Longar, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 juin 2024,

considérant les observations présentées :

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pour INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. et autres, par Me A. Brezavšček, odvetnik,

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pour Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. et autres, par Mes M. Senica et M. Urankar, odvetnika,

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pour le gouvernement slovène, par Mmes A. Dežman Mušič et T. Mihelič, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement tchèque, par Mme L. Langrová, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement hongrois, par Mme Z. Biró-Tóth, en qualité d’agent,

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pour le gouvernement néerlandais, par Mmes E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,

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pour la Commission européenne, par Mmes L. Armati, M. Kocjan, M. M. Mataija et Mme D. Milanowska, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 26 septembre 2024,

rend le présent

Arrêt

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1

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 14, 49, 56 et 106 TFUE, du protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE (ci-après le « protocole no 26 »), de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36), des articles 8 et 8 bis de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018 (JO 2018, L 150, p. 109) (ci-après la « directive 2008/98 »), des articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

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2

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Cette demande a été introduite dans le cadre d’une procédure de contrôle de constitutionnalité portant sur certaines dispositions du Zakon o varstvu okolja (loi relative à la protection de l’environnement), du 16 mars 2022 (Uradni list RS, no 44/22), dans sa version applicable à la procédure au principal (ci-après le « ZVO-2 »), établissant le régime de responsabilité élargie des producteurs dans le droit slovène (ci-après le « régime de responsabilité élargie des producteurs en cause au principal »).

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

Le traité FUE

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3

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L’article 49 TFUE dispose :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un État membre.

[...] »

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4

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L’article 56 TFUE prévoit :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union [européenne] sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.

[...] »

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5

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L’article 106 TFUE dispose :

« 1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux articles 18 et 101 à 109 inclus.

2. Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.

[...] »

Le protocole no 26

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6

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Aux termes de l’article 1er du protocole no 26 :

« Les valeurs communes de l’Union concernant les services d’intérêt économique général au sens de l’article 14 [TFUE] comprennent notamment :

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le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ;

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la diversité des services d’intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes ;

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un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l’égalité de traitement et la promotion de l’accès universel et des droits des utilisateurs. »

La Charte

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7

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L’article 16 de la Charte, intitulé « Liberté d’entreprise », prévoit :

« La liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales. »

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8

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L’article 17 de la Charte, intitulé « Droit de propriété », dispose, à son paragraphe 1 :

« Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. »

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9

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L’article 52 de la Charte, intitulé « Portée et interprétation des droits et des principes », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. »

La directive 2006/123

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10

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Les considérants 6, 17, 70 et 73 de la directive 2006/123 sont libellés comme suit :

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« (6)

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La suppression [des] obstacles [à la liberté d’établissement des prestataires dans les États membres et à la libre circulation des services entre États membres] ne peut se faire uniquement par l’application directe des articles [49 et 56 TFUE], étant donné que, d’une part, le traitement au cas par cas par des procédures d’infraction à l’encontre des États membres concernés serait, en particulier suite aux élargissements, extrêmement compliqué pour les institutions nationales et communautaires et que, d’autre part, la levée de nombreux obstacles nécessite une coordination préalable des systèmes juridiques nationaux, y compris la mise en place d’une coopération administrative. [...]

[...]

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(17)

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La présente directive ne vise que les services fournis en échange d’une contrepartie économique. Les services d’intérêt général ne sont pas couverts par la définition de l’article [57 TFUE] et ne relèvent donc pas du champ d’application de la présente directive. Les services d’intérêt économique général sont des services qui sont fournis en contrepartie d’une rémunération et entrent par conséquent dans le champ d’application de la présente directive. [...]

[...]

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(70)

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Aux fins de la présente directive, [...] des services ne peuvent être considérés comme des services d’intérêt économique général que s’ils sont fournis en application d’une mission particulière de service public confiée au prestataire par l’État membre concerné. L’attribution de cette mission devrait se faire au moyen d’un ou de plusieurs actes, dont la forme est déterminée par l’État membre concerné, et devrait définir la nature exacte de la mission attribuée.

[...]

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(73)

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Parmi les exigences à examiner figurent les régimes nationaux qui, pour des raisons autres que celles afférentes aux qualifications professionnelles, réservent l’accès à certaines activités à des prestataires particuliers. Ces exigences incluent également l’obligation faite au prestataire d’être constitué sous une forme juridique particulière, notamment d’être une personne morale, une société personnelle, une entité sans but lucratif ou une société appartenant exclusivement à des personnes physiques, ainsi que les exigences relatives à la détention du capital d’une société, notamment l’obligation de disposer d’un capital minimum pour certaines activités de services ou d’avoir une qualification particulière pour détenir du capital social ou gérer certaines sociétés. [...] »

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11

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L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », dispose :

« 1. La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services.

2. La présente directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt économique général, réservés à des organismes publics ou privés, ni de la privatisation d’organismes publics prestataires de services.

3. La présente directive ne traite pas de l’abolition des monopoles fournissant des services, ni des aides accordées par les États membres qui relèvent des règles communautaires en matière de concurrence.

La présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des États membres de définir, conformément au droit communautaire, ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés conformément aux règles relatives aux aides d’État ou les obligations spécifiques auxquelles ils doivent être soumis.

[...] »

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12

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L’article 2 de ladite directive, intitulé « Champ d’application », prévoit :

« 1. La présente directive s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre.

2. La présente directive ne s’applique pas aux activités suivantes :

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a)

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les services d’intérêt général non économiques ;

[...] »

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13

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L’article 4 de la même directive, intitulé « Définitions », dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...]

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“service”, toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article [57 TFUE] ;

[...]

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“exigence”, toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d’associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l’exercice de leur autonomie juridique ; [...]

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“raisons impérieuses d’intérêt général”, des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : [...] la santé publique [...] la protection de l’environnement et de l’environnement urbain [...] ;

[...] »

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14

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L’article 15 de la directive 2006/123, intitulé « Exigences à évaluer », prévoit :

« 1. Les États membres examinent si leur système juridique prévoit les exigences visées au paragraphe 2 et veillent à ce que ces exigences soient compatibles avec les conditions visées au paragraphe 3. Les États membres adaptent leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives afin de les rendre compatibles avec ces conditions.

2. Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes :

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a)

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les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires ;

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b)

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les exigences qui imposent au prestataire d’être constitué sous une forme juridique particulière ;

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c)

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les exigences relatives à la détention du capital d’une société ;

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d)

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les exigences autres que celles relatives aux matières couvertes par la directive 2005/36/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO 2005, L 255, p. 22),] ou que celles prévues dans d’autres instruments communautaires, qui réservent l’accès à l’activité de service concernée à des prestataires particuliers en raison de la nature spécifique de l’activité ;

[...]

3. Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes :

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a)

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