Déchets : légalité d'un monopole pour la responsabilité élargie des producteurs

62023CC0254

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANTHONY M. COLLINS

présentées le 26 septembre 2024 ( 1 )

Affaire C‑254/23

INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o.,

Interzero Circular Solutions Europe GmbH,

et autres,

Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o.,

DINOS, družba za pripravo sekundarnih surovin d.o.o.,

et autres

contre

Državni zbor Republike Slovenije

[demande de décision préjudicielle formée par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Déchets – Services d’intérêt économique général – Liberté d’établissement et libre prestation de services – Directive 2006/123/CE – Directive 2008/98/CE – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »

I. Introduction

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La République de Slovénie a introduit un régime de responsabilité élargie des producteurs (ci-après « REP ») ( 2 ) à l’égard de différentes catégories de produits de consommation. En vertu de ce régime, la responsabilité de satisfaire aux obligations de REP pour chacune de ces catégories est confiée à une unique organisation exerçant ses activités sans but lucratif. L’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie) pose à la Cour dix questions quant à la compatibilité de ce régime avec les règles relatives aux services d’intérêt économique général (ci-après « SIEG »), le marché intérieur et certaines dispositions du droit dérivé de l’Union.

II. Le cadre juridique

A.

Le droit de l’Union

1. La directive relative aux services

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Les considérants 8, 40 et 70 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur ( 3 ) (ci-après la « directive relative aux services ») disposent :

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« (8)

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Les dispositions de la présente directive concernant la liberté d’établissement et la libre circulation des services ne devraient s’appliquer que dans la mesure où les activités en cause sont ouvertes à la concurrence, de manière à ce qu’elles n’obligent pas les États membres à libéraliser les services d’intérêt économique général ou à privatiser des entités publiques proposant de tels services, ni à abolir les monopoles existants pour d’autres activités ou certains services de distribution.

[...]

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(40)

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La notion de “raisons impérieuses d’intérêt général” à laquelle se réfèrent certaines dispositions de la présente directive a été élaborée par la Cour de justice dans sa jurisprudence relative aux articles 43 et 49 du traité et est susceptible d’évoluer encore. Cette notion, au sens que lui donne la jurisprudence de la Cour, couvre au moins les justifications suivantes : [...] la santé publique, [...] la protection de l’environnement [...]

[...]

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(70)

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Aux fins de la présente directive, et sans préjudice de l’article 16 du traité, des services ne peuvent être considérés comme des services d’intérêt économique général que s’ils sont fournis en application d’une mission particulière de service public confiée au prestataire par l’État membre concerné. L’attribution de cette mission devrait se faire au moyen d’un ou de plusieurs actes, dont la forme est déterminée par l’État membre concerné, et devrait définir la nature exacte de la mission attribuée. »

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En vertu de l’article 1er de la directive relative aux services :

« [...]

2. La présente directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt économique général, réservés à des organismes publics ou privés, ni de la privatisation d’organismes publics prestataires de services.

3. La présente directive ne traite pas de l’abolition des monopoles fournissant des services, ni des aides accordées par les États membres qui relèvent des règles communautaires en matière de concurrence.

La présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des États membres de définir, conformément au droit communautaire, ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés conformément aux règles relatives aux aides d’État ou les obligations spécifiques auxquelles ils doivent être soumis.

[...] »

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L’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive relative aux services prévoit que celle-ci ne s’applique pas aux services d’intérêt général non économiques. L’article 4 de la directive relative aux services définit les notions d’« exigence » et de « raisons impérieuses d’intérêt général » comme suit :

« [...]

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“exigence”, toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d’associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l’exercice de leur autonomie juridique ; les normes issues de conventions collectives négociées par les partenaires sociaux ne sont pas en tant que telles, considérées comme des exigences au sens de la présente directive ;

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“raisons impérieuses d’intérêt général”, des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : [...] la santé publique ; [...] la protection de l’environnement et de l’environnement urbain [...]

[...] »

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Aux termes de l’article 15 de la directive relative aux services :

« 1. Les États membres examinent si leur système juridique prévoit les exigences visées au paragraphe 2 et veillent à ce que ces exigences soient compatibles avec les conditions visées au paragraphe 3. Les États membres adaptent leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives afin de les rendre compatibles avec ces conditions.

2. Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes :

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a)

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les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires ;

[...]

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c)

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les exigences relatives à la détention du capital d’une société ;

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d)

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les exigences [...] qui réservent l’accès à l’activité de service concernée à des prestataires particuliers en raison de la nature spécifique de l’activité ;

[...]

3. Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes :

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a)

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non-discrimination : les exigences ne sont pas directement ou indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, de l’emplacement de leur siège statutaire ;

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b)

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nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général ;

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c)

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proportionnalité : les exigences doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et d’autres mesures moins contraignantes ne doivent pas permettre d’atteindre le même résultat.

4. Les paragraphes 1, 2 et 3 ne s’appliquent à la législation dans le domaine des services d’intérêt économique général que dans la mesure où l’application de ces paragraphes ne fait pas échec à l’accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été confiée.

[...] »

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En vertu de l’article 16, paragraphe 1, de la directive relative aux services :

« Les États membres respectent le droit des prestataires de fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis.

L’État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l’activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire.

[...] »

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En vertu de l’article 17, paragraphe 1, sous e), de la directive relative aux services, l’article 16 de cette directive ne s’applique pas aux services d’intérêt économique général qui sont fournis dans un autre État membre, dont notamment le traitement des déchets.

2. La directive-cadre relative aux déchets

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Aux termes du considérant 27 de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives ( 4 ) (ci-après la « directive-cadre relative aux déchets ») :

« L’introduction de la responsabilité élargie du producteur dans la présente directive est l’un des moyens de soutenir la conception et la fabrication de produits selon des procédés qui prennent pleinement en compte et facilitent l’utilisation efficace des ressources tout au long de leur cycle de vie, y compris en matière de réparation, de réemploi, de démontage et de recyclage, sans compromettre la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur. »

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L’article 3, point 21, de la directive-cadre relative aux déchets ( 5 ) définit, aux fins de ladite directive, le « régime de responsabilité élargie des producteurs » comme un « ensemble de mesures prises par les États membres pour veiller à ce que les producteurs de produits assument la responsabilité financière ou la responsabilité financière et organisationnelle de la gestion de la phase “déchet” du cycle de vie d’un produit ».

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En vertu de l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre relative aux déchets ( 6 ) :

« En vue de renforcer le réemploi, la prévention, le recyclage et autre valorisation en matière de déchets, les États membres peuvent prendre des mesures législatives ou non pour que la personne physique ou morale qui élabore, fabrique, manipule, traite, vend ou importe des produits (le producteur du produit) soit soumise au régime de responsabilité élargie des producteurs.

De telles mesures peuvent notamment prévoir le fait d’accepter les produits renvoyés et les déchets qui subsistent après l’utilisation de ces produits, ainsi que la gestion qui en découle et la responsabilité financière de telles activités. Ces mesures peuvent prévoir l’obligation de fournir des informations accessibles au public sur la mesure dans laquelle le produit peut faire l’objet d’un réemploi ou être recyclé.

Lorsque ces mesures comprennent la mise en place de régimes de responsabilité élargie des producteurs, les exigences générales minimales énoncées à l’article 8 bis s’appliquent.

Les États membres peuvent décider que les producteurs de produits qui assument de leur propre initiative les responsabilités financières ou les responsabilités financières et organisationnelles de la gestion de la phase “déchet” du cycle de vie d’un produit devraient appliquer tout ou partie des exigences générales minimales énoncées à l’article 8 bis. »

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L’article 8 bis de la directive-cadre relative aux déchets ( 7 ) pose des exigences générales minimales pour les régimes de REP. D’après ces exigences, lues à la lumière du considérant 14 de la directive 2018/851, les producteurs peuvent satisfaire à leurs obligations de REP de manière individuelle ou collective.

B.

Le droit national

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L’ancien Zakon o varstvu okolja ( 8 ) (ancienne loi relative à la protection de l’environnement) prévoyait que les producteurs de produits pouvaient satisfaire à leurs obligations de gestion des déchets individuellement ou collectivement par la création avec d’autres producteurs d’une association. À cette fin, les producteurs de produits pouvaient également s’appuyer sur un ou plusieurs opérateurs économiques.

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Le nouveau Zakon o varstvu okolja ( 9 ) (nouvelle loi relative à la protection de l’environnement) abroge cette législation. Les producteurs de produits de consommation doivent satisfaire à leurs obligations de REP à travers une organisation collective que les autorités publiques compétentes autorisent à cet effet. Les producteurs qui mettent sur le marché au moins 51 % d’une catégorie donnée de produits doivent créer une organisation collective pour gérer les déchets liés à ces produits ( 10 ). Les producteurs de tels produits qui ne sont pas détenteurs du capital d’une organisation collective doivent satisfaire à leurs obligations de REP en concluant un contrat avec cette organisation. Bien que chaque organisation collective jouisse d’un monopole légal aux fins de la satisfaction des obligations de REP, ces organisations exercent leur activité sans but lucratif. Les organisations collectives assurent la collecte et le traitement des déchets liés à une catégorie donnée de produits, mais elles ne collectent et ne traitent pas elles-mêmes ces déchets, ces missions étant accomplies par des opérateurs indépendants en vertu de contrats que les organisations collectives attribuent chaque année ( 11 ). Qu’ils soient membres d’une organisation collective ou qu’ils concluent avec elle un contrat, tous les producteurs versent la même redevance, calculée sur la base de la couverture des coûts, pour les services fournis par l’organisation collective.

III. Le litige au principal et les questions préjudicielles

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Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la République de Slovénie un avis motivé dans lequel elle exprimait son opinion selon laquelle la Slovénie avait manqué à son obligation de transposer la directive 2018/851 dans le délai prescrit ( 12 ). En mars 2022, la République de Slovénie a adopté la nouvelle loi relative à la protection de l’environnement. Au mois de février 2023, la Commission a clos la procédure en manquement en ce qui concerne la non‑transposition de la directive 2018/851.

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Interzero Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. (ci-après « Interzero ») et Surovina družba za predelavo odpadkov d.o.o. (ci-après « Surovina ») sont des sociétés commerciales qui fournissent des services de gestion des déchets en Slovénie. Interzero est une filiale de Interzero Circular Solutions Europe GmbH, une société établie en Autriche (ci-après « Interzero Autriche »). En 2022, Interzero, Interzero Autriche, Surovina, plusieurs sociétés commerciales slovènes actives dans le secteur de la gestion de déchets ainsi qu’un certain nombre de producteurs soumis aux obligations de REP ont engagé des procédures devant l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) en soutenant que la nouvelle loi relative à la protection de l’environnement était contraire à certaines dispositions de la Constitution slovène et du droit de l’Union, dont notamment les articles 49, 56, 102 et 106 TFUE, les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et la directive relative aux services. Ils ont contesté la nouvelle loi relative à la protection de l’environnement au motif que cette loi transformait l’activité économique de la gestion de déchets en une activité non économique réservée à des monopoles. Interzero et Surovina ont soutenu que le gouvernement slovène n’avait pas démontré que le système géré sous l’empire de l’ancienne loi relative à la protection de l’environnement avait été inefficace, ou expliqué pourquoi l’activité de gestion des déchets devait être exercée sans but lucratif et sans concurrence.

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Le gouvernement slovène a soutenu que les modifications introduites par la nouvelle loi relative à la protection de l’environnement étaient nécessaires pour transposer la directive-cadre relative aux déchets et assurer que les obligations de REP, à savoir la collecte et le traitement des déchets, étaient satisfaites. Le nouveau régime prévoit que les organisations à but non lucratif créées en vertu de celui-ci sont destinées à promouvoir les objectifs environnementaux sans être entravées par des considérations commerciales. La directive-cadre relative aux déchets autorise les États membres à exiger que les obligations de REP soient satisfaites par la mise en place d’une unique organisation collective créée et gérée par les producteurs à l’égard d’une catégorie donnée de produits ( 13 ). Selon le gouvernement slovène, un tel système est plus efficace d’un point de vue environnemental, plus efficient sous l’angle économique, et son respect est plus simple à contrôler. Il souligne que la collecte et le traitement des déchets continuent à être une activité économique exercée par des tiers.

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Le 19 mai 2022, l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) a suspendu l’application des dispositions contestées de la nouvelle loi relative à la protection de l’environnement, en attendant le prononcé de son arrêt dans cette procédure.

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L’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) se demande si la satisfaction des obligations de REP à travers la création d’un réseau d’organisations collectives chargées de la gestion de cette mission pourrait constituer un SIEG. Dans ce contexte, il demande si la création d’un monopole sans but lucratif est contraire au droit de l’Union. Il interroge la Cour sur le point de savoir si le droit de l’Union autorise les États membres à décider qu’une activité économique donnée doit être exercée en tant qu’activité sans but lucratif. Si les États membres y sont autorisés, sont-ils tenus de prévoir une période transitoire ou d’indemniser les opérateurs économiques affectés par ce changement ? L’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) cherche également à savoir si certaines règles spécifiques comme celles régissant la qualité de membre des organisations collectives et les activités que ces entités peuvent exercer sont conformes au droit de l’Union. Il a enfin des doutes quant au point de savoir si une exigence en vertu de laquelle les producteurs qui ne sont pas détenteurs du capital d’une organisation collective pertinente doivent conclure avec celle-ci des contrats pour gérer les déchets est conforme au droit de l’Union.

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Dans ces circonstances, l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

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« 1)

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Peut-on considérer comme une entreprise chargée de la fourniture de services d’intérêt économique général au titre de l’article 106, paragraphe 2, [TFUE] (eu égard à l’article 14 [TFUE], au protocole no 26 sur les services d’intérêt général et aux articles 8 et 8 bis de la [directive-cadre relative aux déchets]) une personne morale jouissant du droit exclusif d’exercer l’activité de mise en œuvre [collective] des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs pour un même type de produits sur le territoire de la République de Slovénie, ce droit recouvrant :

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la conclusion de contrats avec les producteurs de certains produits par lesquels ces derniers autorisent cette personne morale à assurer en leur nom la gestion adéquate des déchets issus de ces produits ;

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–

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l’organisation d’un système de collecte et de traitement des déchets (conclusion de contrats avec des