Taxonomie : le gaz et le nucléaire confirmés comme investissements durables

62022TJ0625

ARRÊT DU TRIBUNAL (grande chambre)

10 septembre 2025 ( *1 )

« Environnement – Règlement délégué (UE) 2022/1214 – Taxonomie – Activités économiques liées au gaz fossile et à l’énergie nucléaire – Inclusion dans les activités économiques durables – Investissements – Contribution à la transition vers une économie neutre en carbone en conformité avec l’objectif de 1,5 °C de l’accord de Paris – Objectif de zéro émission nette d’ici à 2050 – Contribution substantielle à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci – Articles 10 et 11 du règlement (UE) 2020/852 – Notion d’“activité sobre en carbone” – Préjudice important causé aux objectifs environnementaux – Risques liés aux accidents graves de réacteur – Risques liés aux déchets radioactifs de haute intensité – Risques liés aux sécheresses et aux aléas climatiques – Principe de précaution – Critères d’examen technique – Réduction des émissions de gaz à effet de serre – Article 290 TFUE – Notion d’“éléments essentiels” d’un acte législatif – Preuves scientifiques – Marge d’appréciation de la Commission – Erreur manifeste d’appréciation »

Dans l’affaire T‑625/22,

République d’Autriche, représentée par MM. M. Klamert et F. Koppensteiner, en qualité d’agents, assistés de Mes S. Lünenbürger, K. Reiter et M. Kottmann, avocats,

partie requérante,

soutenue par

Grand-Duché de Luxembourg, représenté par MM. A. Germeaux et T. Schell, en qualité d’agents,

partie intervenante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. C. Ladenburger, R. Tricot, G. von Rintelen, Mme C. Auvret et M. B. De Meester, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenue par

République de Bulgarie, représentée par Mmes T. Mitova et S. Ognianova Ruseva, en qualité d’agents,

par

République tchèque, représentée par M. J. Vláčil et Mme L. Dvořáková, en qualité d’agents,

par

République française, représentée par MM. T. Stéhelin, B. Fodda et M. de Lisi, en qualité d’agents,

par

Hongrie, représentée par M. M. Fehér et Mme K. Szíjjártó, en qualité d’agents,

par

République de Pologne, représentée par MM. B. Majczyna, M. Rzotkiewicz et Mme K. Rudzińska, en qualité d’agents,

par

Roumanie, représentée par Mmes E. Gane, M. Chicu et O.-C. Ichim, en qualité d’agents,

par

République de Slovénie, représentée par Mmes A. Grum et B. Jovin Hrastnik, en qualité d’agents,

par

République slovaque, représentée par Mme E. Larišová, en qualité d’agent,

et par

République de Finlande, représentée par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,

parties intervenantes,

LE TRIBUNAL (grande chambre),

composé de MM. M. van der Woude, président, S. Papasavvas, Mmes A. Marcoulli, M. J. Costeira, O. Porchia, M. Kancheva, MM. U. Öberg, G. De Baere, Mme T. Pynnä, M. J. Laitenberger, Mme G. Steinfatt, MM. D. Petrlík, P. Zilgalvis (rapporteur), Mmes E. Tichy‑Fisslberger, et L. Spangsberg Grønfeldt, juges,

greffier : Mme S. Jund, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

vu la mesure d’organisation de la procédure du 10 septembre 2024 et la réponse de la Commission déposée au greffe du Tribunal le 30 septembre 2024,

à la suite de l’audience des 21 et 22 octobre 2024, au cours de laquelle des observations ont été présentées par la République d’Autriche sur cette réponse,

rend le présent

Arrêt

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1

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Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la République d’Autriche demande l’annulation du règlement délégué (UE) 2022/1214 de la Commission, du 9 mars 2022, modifiant le règlement délégué (UE) 2021/2139 en ce qui concerne les activités économiques exercées dans certains secteurs de l’énergie et le règlement délégué (UE) 2021/2178 en ce qui concerne les informations à publier spécifiquement pour ces activités économiques (JO 2022, L 188, p. 1, ci-après le « règlement attaqué »).

Antécédents du litige

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Le 18 juin 2020, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (UE) 2020/852, sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 (JO 2020, L 198, p. 13, ci-après le « règlement sur la taxonomie »).

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3

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Aux termes de son article 1er, paragraphe 1, le règlement sur la taxonomie établit les critères permettant de déterminer si une activité économique est considérée comme durable sur le plan environnemental, aux fins de la détermination du degré de durabilité environnementale d’un investissement. Selon son considérant 3, ce règlement constitue une étape essentielle pour orienter des flux financiers vers des activités durables afin de parvenir à une Union européenne neutre pour le climat d’ici à 2050.

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4

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À cette fin, le règlement sur la taxonomie met en place, ainsi qu’il ressort de ses considérants 6 et 12, un système de classification unifié des activités durables, qui harmonise au niveau de l’Union les critères permettant de déterminer si une activité économique est durable sur le plan environnemental, ce qui donne aux investisseurs et aux autres opérateurs économiques une compréhension commune des activités économiques qui sont durables sur le plan environnemental.

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5

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Le 4 juin 2021, la Commission européenne a adopté le règlement délégué (UE) 2021/2139, complétant le règlement sur la taxonomie par les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique ou à l’adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux (JO 2021, L 442, p. 1).

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6

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Le 9 mars 2022, la Commission a adopté le règlement attaqué, qui a notamment pour objet d’établir des critères d’examen technique pour inclure certaines activités relevant des secteurs de l’énergie nucléaire et du gaz fossile dans la catégorie des activités considérées comme apportant une contribution substantielle à l’atténuation du changement climatique, sur le fondement de l’article 10, paragraphe 3, du règlement sur la taxonomie, et dans la catégorie des activités considérées comme apportant une contribution substantielle à l’adaptation au changement climatique, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 3, de ce règlement (ci‑après les « critères d’examen technique »).

Conclusions des parties

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La République d’Autriche, soutenue par le Grand-Duché de Luxembourg, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

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annuler le règlement attaqué ;

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condamner la Commission aux dépens.

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8

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La Commission, soutenue par la République de Bulgarie, la République tchèque, la République française, la Hongrie, la République de Pologne, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque et la République de Finlande, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

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rejeter le recours ;

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condamner la République d’Autriche aux dépens.

En droit

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Au soutien de son recours, la République d’Autriche soulève seize moyens.

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D’une part, les huit premiers moyens concernent les activités économiques liées au secteur de l’énergie nucléaire.

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En particulier, le premier moyen est tiré de la violation des règles de procédure du règlement sur la taxonomie et de l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2021, établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat ») (JO 2021, L 243, p. 1 ; ci-après la « loi européenne sur le climat »).

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12

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Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 10, paragraphe 2, et de l’article 19, paragraphe 1, sous f) et g), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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Le troisième moyen est tiré de la violation de l’article 17 et de l’article 19, paragraphe 1, sous f) et g), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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14

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Le quatrième moyen est tiré de la violation de l’article 17 du règlement sur la taxonomie au regard des différents critères d’examen technique, de l’article 19, paragraphe 1, sous f), de ce règlement, ainsi que du principe de précaution.

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Le cinquième moyen est tiré de la violation de l’article 11 et de l’article 19, paragraphe 1, sous f), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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Le sixième moyen est tiré de la violation de l’article 19, paragraphe 1, sous k), du règlement sur la taxonomie.

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Le septième moyen est tiré de la violation de la finalité et de l’effet utile du règlement sur la taxonomie en raison du risque de fragmentation du marché.

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Le huitième moyen est tiré de la violation de l’article 290 TFUE.

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19

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D’autre part, les huit autres moyens concernent les activités économiques liées au secteur du gaz fossile.

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En particulier, le neuvième moyen est tiré de la violation des dispositions procédurales du règlement sur la taxonomie et de l’article 6, paragraphe 4, de la loi européenne sur le climat.

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21

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Le dixième moyen est tiré de la violation de l’article 10, paragraphe 2, et de l’article 19, paragraphe 1, sous f) et g), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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Le onzième moyen est tiré de la violation du principe de neutralité technologique énoncé à l’article 19, paragraphe 1, sous a) et j), du règlement sur la taxonomie et de l’interdiction des discriminations.

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Le douzième moyen est tiré de la violation de l’article 17 et de l’article 19, paragraphe 1, sous f), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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Le treizième moyen est tiré de la violation de l’article 11 et de l’article 19, paragraphe 1, sous f), du règlement sur la taxonomie ainsi que du principe de précaution.

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Le quatorzième moyen est tiré de la violation de l’article 19, paragraphe 1, sous i), du règlement sur la taxonomie, en ce que l’inclusion des activités liées au gaz fossile dans la taxonomie comporte un risque de création d’actifs échoués.

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Le quinzième moyen est tiré de la violation de l’article 19, paragraphe 1, sous k), du règlement sur la taxonomie.

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27

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Le seizième moyen est tiré de la violation de la finalité et de l’effet utile du règlement sur la taxonomie en raison du risque de fragmentation du marché.

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Le Tribunal estime opportun d’examiner, au préalable, les premier et neuvième moyens, pris ensemble. S’agissant des activités économiques liées à l’énergie nucléaire, le Tribunal examinera les huitième et deuxième moyens, puis les troisième et quatrième moyens, pris ensemble, et, enfin, les cinquième, sixième et septième moyens.

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29

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S’agissant des activités économiques liées au secteur du gaz fossile, le Tribunal considère opportun d’examiner d’abord le dixième moyen, puis les onzième à seizième moyens.

Considérations liminaires sur l’étendue du contrôle juridictionnel

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La République d’Autriche fait valoir, en substance, que les moyens sont tirés d’erreurs de droit commises dans l’application et l’interprétation du règlement sur la taxonomie, de sorte que le Tribunal devrait exercer un contrôle juridictionnel complet.

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31

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La Commission conteste cette argumentation.

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32

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Il convient de rappeler que, lorsqu’une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, notamment dans le cadre d’appréciations complexes, le contrôle juridictionnel que le juge de l’Union doit exercer sur le bien-fondé d’un acte pris dans l’exercice d’un tel pouvoir ne doit pas le conduire à substituer sa propre appréciation à celle de l’institution en cause, mais vise à vérifier que cet acte ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et qu’il n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, point 55 et jurisprudence citée).

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33

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En outre, dans le contexte d’un pouvoir délégué au sens de l’article 290 TFUE, la Commission dispose, lors de l’exercice des compétences qui lui sont conférées, d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’elle est appelée, notamment, à effectuer des appréciations et des évaluations complexes (voir, en ce sens, arrêt du 11 mai 2017, Dyson/Commission, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, point 53 et jurisprudence citée).

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34

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À cet égard, il est de jurisprudence constante que le juge de l’Union doit notamment vérifier non seulement l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt du 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, point 56 et jurisprudence citée).

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35

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En effet, lorsqu’une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, revêt une importance fondamentale le respect des garanties procédurales, parmi lesquelles figure l’obligation pour celle-ci d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents de la situation en cause (voir arrêt du 4 mai 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, point 57 et jurisprudence citée).

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36

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En revanche, s’agissant des questions de droit, le Tribunal exerce un contrôle entier, ce qui inclut l’interprétation qu’il convient de faire de dispositions juridiques sur la base d’éléments objectifs ainsi que la vérification que les conditions d’application d’une telle disposition se trouvent ou non réunies (voir arrêt du 11 septembre 2024, Sveza Verkhnyaya Sinyachikha e.a./Commission, T‑2/22, non publié, EU:T:2024:615, point 27 et jurisprudence citée).

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37

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Par ailleurs, s’agissant de l’examen, effectué par le juge de l’Union, de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant un acte d’une institution, il y a lieu de préciser que, afin d’établir que cette institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation dudit acte, les éléments de preuve apportés par la partie requérante doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans cet acte (voir, par analogie, arrêts du 14 juin 2018, Lubrizol France/Conseil, C‑223/17 P, non publié, EU:C:2018:442, point 39 ; du 7 mai 2020, BTB Holding Investments et Duferco Participations Holding/Commission, C‑148/19 P, EU:C:2020:354, point 72, et du 17 mai 2018, Bayer CropScience e.a./Commission, T‑429/13 et T‑451/13, EU:T:2018:280, point 145).

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38

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C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les moyens soulevés par la République d’Autriche.

Sur les premier et neuvième moyens, tirés de la violation de dispositions procédurales figurant dans le règlement sur la taxonomie et de l’article 6, paragraphe 4, de la loi européenne sur le climat

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39

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La République d’Autriche, soutenue par le Grand-Duché de Luxembourg, soutient, en substance, que le règlement attaqué a été adopté en violation des dispositions procédurales prévues par le règlement sur la taxonomie pour l’adoption d’un acte délégué, notamment celles relatives à l’établissement des critères d’examen technique, et par l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer » (JO 2016, L 123, p. 1, ci-après l’« accord interinstitutionnel »), ainsi qu’en violation des prescriptions de l’article 6, paragraphe 4, de la loi européenne sur le climat.

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40

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La Commission, soutenue par la République de Bulgarie, la République tchèque, la République française, la Hongrie, la République de Pologne, et la Roumanie, conteste cette argumentation.

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41

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Il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 23, paragraphe 4, du règlement sur la taxonomie, la Commission recueille toute l’expertise nécessaire, avant l’adoption et au cours de l’élaboration des actes délégués, y compris par la consultation du groupe d’experts des États membres sur la finance durable (ci-après le « groupe d’experts des États membres ») visé à l’article 24 du règlement sur la taxonomie.

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En outre, en vertu de cette disposition, avant l’adoption d’un acte délégué, la Commission agit conformément aux principes et aux procédures définis dans l’accord interinstitutionnel.

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Il convient également de relever que, selon l’article 10, paragraphe 4, et l’article 11, paragraphe 4, du règlement sur la taxonomie, avant l’adoption d’un acte délégué, la Commission consulte la plateforme sur la finance durable (ci-après la « plateforme ») visée à l’article 20 du règlement sur la taxonomie en ce qui concerne les critères d’examen technique.

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Par ailleurs, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, du règlement sur la taxonomie, le groupe d’experts des États membres conseille la Commission sur la pertinence des critères d’examen technique et sur l’approche adoptée par la plateforme en ce qui concerne l’élaboration de ces critères.

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45

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En l’espèce, il y a lieu de rappeler que, en vue de l’adoption du règlement délégué 2021/2139, le groupe d’experts technique sur la finance durable (ci-après le « TEG »), qui a été créé par la Commission pour l’aider à élaborer la taxonomie, a formulé des recommandations concernant les critères d’examen technique relatifs aux activités économiques qui contribueraient substantiellement aux deux objectifs environnementaux établis à l’article 9, sous a) et b), du règlement sur la taxonomie. Le TEG a publié deux versions provisoires de ses recommandations dans ses rapports de décembre 2018 et de juin 2019. Chacun de ces deux rapports a fait l’objet de consultations du public. Le rapport final du TEG a été publié en mars 2020, accompagné d’une annexe technique.

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En outre, la Commission a rendu publique l’analyse d’impact en vue de l’adoption du règlement délégué 2021/2139 en mars 2020, sur laquelle des observations pouvaient être formulées jusqu’à la fin du mois d’avril 2020. De plus, le projet de règlement délégué 2021/2139 a été publié sur le portail Mieux légiférer pour une période de réception des retours de quatre semaines (du 20 novembre au 18 décembre 2020), a été évalué par la plateforme en décembre 2020 et a été présenté aux experts des États membres lors de plusieurs réunions d