Banco Popular : confirmation de la validité de la résolution bancaire

62022CJ0541_RES

Affaire C‑541/22 P

Araceli García Fernández e.a.

contre

Commission européenne et Conseil de résolution unique

Arrêt de la Cour (première chambre) du 4 octobre 2024

« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Union bancaire – Règlement (UE) no 806/2014 – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Procédure de résolution applicable en cas de défaillance avérée ou prévisible d’une entité – Adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español SA – Article 14 – Objectifs de la résolution – Article 18, paragraphe 1 – Conditions auxquelles est soumise l’adoption d’un dispositif de résolution – Obligations du Conseil de résolution unique (CRU) et de la Commission européenne Article 20 – Valorisations aux fins de la résolution – Exigences – Articles 88 à 91 – Obligation de confidentialité – Droit d’accès au dossier – Déclarations à la presse »

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Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Actes préparatoires – Décision d’adoption d’un dispositif de résolution par le Conseil de résolution unique (CRU) – Entrée en vigueur – Absence de production d’effets juridiques obligatoires – Exclusion – Décision d’approbation par la Commission, voire du Conseil de l’Union européenne, fixant définitivement le contenu de ce dispositif – Inclusion

(Art. 263 TFUE)

(voir points 97, 98, 168)

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Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit à une bonne administration – Droit d’accès de toute personne au dossier la concernant – Portée – Adoption d’un dispositif de résolution – Droit à la communication de l’ensemble du dossier du dispositif de résolution après son adoption par le Conseil de résolution unique (CRU) – Limite – Présence de données confidentielles dans les documents composant ledit dossier

[Art. 339 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, b), et 52, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 88, § 1 et 5, et 90, § 4]

(voir points 113-115)

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Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial – Droit d’accès de toute personne au dossier la concernant – Portée – Adoption d’un dispositif de résolution – Droit à la communication de l’ensemble du dossier du dispositif de résolution après son adoption par le Conseil de résolution unique (CRU) – Présence de données confidentielles dans les versions intégrales des documents composant ledit dossier – Exclusion

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014)

(voir points 119, 120)

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Droits fondamentaux – Convention européenne des droits de l’homme – Instrument non formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union – Contrôle de légalité des actes de l’Union – Étendue – Limitation aux droits fondamentaux garantis par la Charte

(Art. 6, § 3, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 52, § 3)

(voir point 123)

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Pourvoi – Moyens – Recevabilité – Conditions – Présentation d’arguments soulevés également devant le Tribunal

[Art. 256 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al. ; règlement de procédure de la Cour, art. 168, § 1, d), et 169, § 2]

(voir points 140, 141)

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Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Appréciation de l’obligation de motivation en fonction des circonstances de l’espèce – Nécessité de spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents – Absence

(Art. 296 TFUE)

(voir point 149)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Prise en compte des circonstances à l’origine de la situation de défaillance avérée ou prévisible – Exclusion

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 58 et art. 18, § 1 et 4)

(voir points 189-191)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Critère de l’intérêt public – Mise en balance de l’intérêt public d’une résolution avec les droits des actionnaires et des créanciers de l’établissement de crédit concerné par la procédure de résolution – Exclusion

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 14, § 1, 1er al., et 18, § 1 et 5)

(voir points 232-234)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Défaillance avérée ou prévisible d’un établissement de crédit – Valorisation aux fins d’évaluer la situation de défaillance d’un établissement de crédit – Compétence prioritaire de la Banque centrale européenne (BCE) – Caducité d’une évaluation antérieure à celle de la BCE

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1, 2e al.)

(voir points 264, 265)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Valorisations d’un établissement de crédit effectuées en vue de l’adoption dudit dispositif – Principe d’indépendance de l’évaluateur – Limites – Impossibilité de réaliser une évaluation de manière indépendante – Compétence du Conseil de résolution unique (CRU) pour effectuer ladite évaluation

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 20, § 1 et 3)

(voir points 297, 298)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Procédure de résolution – Valorisation aux fins de la résolution – Valorisation provisoire – Notion – Valorisation ne respectant pas l’ensemble des exigences prévues par le règlement applicable – Validité de ladite valorisation pour l’adoption de mesures de résolution – Admissibilité

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 20, § 10, 11, 13)

(voir point 303)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Procédure de résolution – Mesures de résolution fondées sur une valorisation provisoire – Absence de valorisation définitive ex post postérieurement à l’adoption du dispositif de résolution – Admissibilité

(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 20, § 11, 12, 13)

(voir points 325, 327, 328)

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Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Conseil de résolution unique (CRU) – Obligation de confidentialité des Membres et agents du CRU – Informations confidentielles – Notion – Établissement sous surveillance par le CRU en coopération avec la BCE – Exclusion

(Art. 339 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 88 et 90)

(voir point 369)

Résumé

Saisie d’un pourvoi contre l’arrêt Eleveté Invest Group e.a./Commission et CRU ( 1 ), par lequel le Tribunal a rejeté un recours tendant à l’annulation de la décision du Conseil de résolution unique (CRU) concernant l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular Español, SA ( 2 ) (ci-après « Banco Popular ») et de la décision 2017/1246, approuvant ledit dispositif ( 3 ), la Cour apporte, en rejetant le pourvoi, des éclaircissements sur l’accès aux documents de la résolution par des personnes autres que les destinataires, sur l’obligation de motivation quant à la décision d’approbation de la résolution, sur la prise en compte des intérêts des actionnaires et créanciers, sur la valorisation de l’actif et du passif de l’établissement en défaillance, ainsi que sur l’obligation de confidentialité des membres du CRU lors d’une procédure de résolution.

Les requérants étaient des actionnaires et créanciers de l’établissement de crédit espagnol Banco Popular avant l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de ce dernier.

Préalablement à l’adoption du dispositif de résolution, une valorisation de Banco Popular a été réalisée, comprenant deux rapports qui sont annexés au dispositif de résolution, à savoir une première valorisation (ci-après la « valorisation 1 »), datée du 5 juin 2017 et rédigée par le CRU, et une seconde valorisation (ci-après la « valorisation 2 »), datée du 6 juin 2017, rédigée par un expert indépendant. Cette valorisation 2 avait notamment pour but d’estimer la valeur de l’actif et du passif de Banco Popular et de fournir les éléments permettant de prendre la décision concernant les actions et les titres de propriété à transférer et ceux permettant au CRU de déterminer ce qui constituait des conditions commerciales aux fins de l’instrument de cession des activités. Également le 6 juin 2017, la Banque centrale européenne (BCE) a réalisé, après consultation du CRU, une évaluation sur la situation de défaillance avérée ou prévisible de Banco Popular, dans laquelle elle a considéré que, compte tenu des problèmes de liquidité auxquels Banco Popular était confrontée, cette dernière ne serait probablement pas en mesure, dans un proche avenir, de s’acquitter de ses dettes ou autres engagements à l’échéance. Le même jour, le conseil d’administration de Banco Popular a informé la BCE qu’il était arrivé à la conclusion que l’établissement était en situation de défaillance prévisible.

Parallèlement, le 3 juin 2017, le CRU a adopté la décision SRB/EES/2017/06, adressée au Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (Fonds de restructuration ordonnée des établissements bancaires, Espagne) (ci-après le « FROB »), concernant la commercialisation de Banco Popular, par laquelle il a approuvé l’engagement immédiat de la procédure de vente de cet établissement tout en indiquant les exigences concernant cette vente. De plus, il a indiqué que les cinq acquéreurs potentiels lors de la procédure de vente privée devaient être invités à présenter une offre. Parmi ces derniers, seuls deux sont restés et ont eu accès, après avoir signé un accord de non-divulgation, à la salle de données virtuelle le 5 juin 2017. Ensuite, le FROB a adopté une lettre le 6 juin 2017 contenant les informations sur la procédure de vente et fixant le délai de soumission des offres au 6 juin 2017 à minuit. L’un des deux acquéreurs potentiels restants de Banco Popular a informé à ce moment le FROB qu’il ne présenterait pas d’offre.

Par lettre du 7 juin 2017, le FROB a informé le CRU que Banco Santander, SA avait soumis une offre ferme de rachat des actions de Banco Popular pour un montant d’un euro et qu’il retenait celle-ci comme adjudicataire dans la procédure de vente de Banco Popular. Il a alors proposé au CRU de désigner Banco Santander comme acquéreur dans la décision du CRU relative à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Banco Popular. Dans le dispositif de résolution de Banco Popular, le CRU a considéré que cet établissement remplissait les conditions pour l’adoption d’une mesure de résolution, à savoir qu’elle était en situation de défaillance avérée ou prévisible, qu’il n’existait pas d’autres mesures qui pourraient empêcher sa défaillance dans un délai raisonnable et qu’une mesure de résolution sous la forme d’un instrument de cession des activités était nécessaire dans l’intérêt public. Le CRU a exercé son pouvoir de dépréciation et de conversion des instruments de fonds propres de Banco Popular et a ordonné que les nouvelles actions qui en résultaient soient transférées à Banco Santander pour le prix d’un euro.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour rappelle ( 4 ) que, contrairement à la décision d’approbation de la Commission européenne en cause en l’espèce, le dispositif de résolution litigieux ne constitue pas un acte attaquable susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation ( 5 ), de sorte qu’un recours est irrecevable en tant qu’il vise ce dispositif. Cela étant, dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre cette décision d’approbation, il est loisible aux personnes physiques ou morales concernées d’invoquer l’illégalité du dispositif de résolution, ce qui est de nature à leur garantir une protection juridictionnelle suffisante. En outre, la Commission est, par une telle décision d’approbation conférant des effets juridiques obligatoires à ce dispositif, réputée faire siens les éléments et les motifs contenus dans ledit dispositif, de sorte qu’elle doit, le cas échéant, en répondre devant les juridictions de l’Union européenne.

En premier lieu, s’agissant de la question de savoir si l’obligation de confidentialité du CRU peut s’opposer à un accès aux versions intégrales du dispositif de résolution litigieux, de la valorisation 2 et d’autres documents préparatoires, tout d’abord, la Cour rappelle que le règlement no 806/2014 ( 6 ) dispose que les personnes qui font l’objet de décisions du CRU ont le droit d’avoir accès au dossier de celui-ci, tout en précisant, d’une part, qu’elles disposent de ce droit sous réserve de l’intérêt légitime d’autres personnes à ce que leurs secrets d’affaires ne soient pas divulgués et, d’autre part, que ledit droit ne s’étend pas aux informations confidentielles ni aux documents internes préparatoires du CRU. En outre, elle rappelle l’obligation incombant à toute institution concernée d’exercer ses compétences en conformité avec les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), dont le paragraphe 2, sous b), garantit ce droit d’accès, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires.

Ainsi, selon les termes mêmes de ces dispositions, le droit d’accès au dossier est limité par la nécessité de protéger des informations confidentielles, limites qui reflètent l’obligation de confidentialité consacrée à l’article 339 TFUE. À cet égard, la Cour a déjà jugé que les institutions, les organes et les organismes de l’Union sont, en principe, tenus, en application du principe de protection du secret des affaires, qui constitue un principe général du droit de l’Union, de ne pas révéler aux concurrents d’un opérateur privé des informations confidentielles fournies par celui-ci. Or, le règlement MRU apporte des précisions relatives au respect du secret professionnel prévu à l’article 339 TFUE ( 7 ), en interdisant au CRU de divulguer les informations couvertes par ces exigences à une autre entité publique ou privée, sauf lorsque cette divulgation est nécessaire dans le cadre de procédures judiciaires.

Dans ces conditions, la Cour considère que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, en jugeant que les requérants ne pouvaient pas invoquer un droit d’accès aux versions intégrales des documents concernés, dans la mesure où ces versions intégrales contenaient des informations confidentielles.

Ensuite, la Cour relève que, s’il est de jurisprudence constante que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard, aux fins de lui permettre de défendre ses droits et de décider d’éventuellement saisir le juge compétent, tout en permettant à ce dernier d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause, elle a toutefois également jugé que la motivation d’un acte faisant grief à un justiciable, qui repose sur une appréciation de la position relative d’opérateurs privés, peut, être limitée par le secret des affaires, sans toutefois que le respect de ce secret ne vide l’obligation de motivation de sa substance. Dès lors, un tel acte peut, certes, au regard de l’obligation de respecter le secret des affaires, être suffisamment motivé sans comporter notamment l’ensemble des éléments chiffrés sur lesquels s’appuie le raisonnement. Cela étant, la motivation doit tout de même faire apparaître de façon claire et non équivoque ce raisonnement ainsi que la méthodologie employée. Partant, en présence d’informations confidentielles, l’article 47 de la Charte ne confère pas à la personne concernée un droit d’accès au dossier intégral, pour autant que les conditions susmentionnées soient respectées.

Enfin, la Cour juge que le droit de propriété consacré par l’article 17 de la Charte ( 8 ) ne saurait être interprété comme accordant à la personne concernée un accès aux informations contenues dans le dossier qui irait au-delà des exigences résultant de la jurisprudence.

En deuxième lieu, s’agissant de l’obligation de motivation concernant la décision d’approbation de la Commission, la Cour rappelle que par une telle approbation, la Commission est réputée faire siens les éléments et les motifs contenus dans le dispositif de résolution litigieux ( 9 ), de sorte que les raisons ayant amené le CRU à adopter ce dispositif font partie intégrante de la décision d’approbation et sont, dès lors, susceptibles de motiver également cette approbation. Dans ces conditions, c’est à bon droit que le Tribunal a relevé qu’il ne saurait être exigé que la Commission fournisse une justification supplémentaire de son approbation, dès lors que cette justification ne pourrait consister qu’en une reprise des éléments déjà contenus dans le dispositif de résolution. La Cour relève que la Commission est tenue non pas d’effectuer une seconde analyse par rapport à celle du CRU, mais uniquement d’approuver, ou non, la décision du CRU. En outre, s’agissant de la circonstance que le Tribunal a pris en compte le délai très court dans lequel la Commission était appelée à approuver le dispositif de résolution, la Cour rappelle que le degré de précision de la motivation d’une décision doit être proportionné aux possibilités matérielles et conditions techniques ou de délai dans lesquelles elle doit intervenir.

En troisième lieu, s’agissant de la prise en compte des intérêts des actionnaires et des créanciers dans le cadre de la procédure de résolution, la Cour relève que, si l’examen de la troisième condition de l’adoption d’une mesure de résolution, à savoir la nécessité de celle-ci dans l’intérêt public, doit ( 10 )prendre en considération les objectifs de la résolution énoncés par le règlement MRU ( 11 ), elle constate que la protection des intérêts des actionnaires et des créanciers ne figure pas parmi ceux-ci, pas plus que la limitation du coût de la résolution ou la prévention d’une destruction de valeur. En effet, le CRU et la Commission doivent seulement s’efforcer de prendre en compte ces deux derniers aspects dans la poursuite desdits objectifs ( 12 ), sans être tenus par une telle obligation de moyen quant à la protection des intérêts des actionnaires et des créanciers. En outre, la Cour relève que le Tribunal a souligné, à juste titre, que la destruction de valeur au sens du règlement MRU ne vise pas uniquement les intérêts patrimoniaux des actionnaires et des détenteurs d’instruments de fonds propres de l’entité, mais également ceux de ses déposants, de ses salariés et de ses autres créanciers. En particulier, il ressort du règlement MRU que le CRU et la Co